Gesetz zur Stärkung der Sicherheit im Landtag Nordrhein-Westfalen

A Problem

Der Umgang mit Beschäftigten von Abgeordneten und Fraktionen, die Mitglied in vom Verfas­sungsschutz als extremistisch eingestuften Organisationen sind oder diese unterstützen, be­schäftigt die Parlamente auf Bundes- und Landesebene bereits seit längerem. Durch eine Re­cherche des Bayerischen Rundfunks im März 2024, nach der knapp 100 Fraktions- und Ab­geordnetenbeschäftigte mit verfassungsfeindlichem Hintergrund im Deutschen Bundestag tä­tig seien, gelangte das Thema erneut in den Fokus. Die Beschäftigten von Abgeordneten und Fraktionen erhalten gegenwärtig weitreichende Zugangsrechte zu den Gebäuden des Land­tags Nordrhein-Westfalen sowie zu seiner IT-Infrastruktur; ferner ist die Möglichkeit zur Ein­schränkung von Aufwendungsersatzansprüchen regelmäßig erst nach Ablauf von drei Mona­ten möglich.

Der Landtag hat in den vergangenen Jahren verschiedene Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit im Parlament ergriffen. Zur Vermeidung von Sicherheitsrisiken sowie zur ordnungs­gemäßen Verwendung öffentlicher Mittel, die für die Entlohnung von Beschäftigten der Abge­ordneten aufgebracht werden, gilt es, derzeit noch vorhandene Regelungslücken im Abgeord­neten- und Fraktionsgesetz zu schließen. Daneben existiert aktuell auch keine Sanktionsmög­lichkeit für verhaltensbedingte Störungen in den Gebäuden des Landtags, die durch Abgeord­nete außerhalb von Plenarsitzungen verursacht oder ermöglicht werden.

B Lösung

Der Aufwendungsersatzanspruch für die Beschäftigung von Mitarbeitenden durch Abgeord­nete nach § 6 Absatz 3 Abgeordnetengesetz wird durch eine Neufassung von § 6 Absatz 4 des Abgeordnetengesetzes an das Vorliegen einer unbeschränkten Behördenauskunft aus dem Bundeszentralregister geknüpft, die keinen Eintrag aufgrund einer vorsätzlichen Straftat enthält. Durch eine Änderung von § 1 Absatz 2 Buchstabe a) des Landesorganisationsgesetzes wird klargestellt, dass der Landtag einer obersten Landesbehörde gleichsteht und somit die Voraussetzungen zur Einholung einer unbeschränkten Behördenauskunft aus dem Bundeszentralregister gemäß § 41 Absatz 1 Nr. 2 Bundeszentralregistergesetz erfüllt.

Weiterhin werden die bereits vorhandenen Rechtsgrundlagen für die Einschränkung von Zu­gangsberechtigungen durch die Einfügung von § 6 Absatz 4a im Abgeordnetengesetz sowie durch die Neufassung von § 3 Absatz 4 im Fraktionsgesetz konkretisiert, indem auch insoweit die Einholung einer unbeschränkten Behördenauskunft aus dem Bundeszentralregister zur Voraussetzung gemacht wird. In diesem Zusammenhang erfolgt ferner eine gesetzgeberische Definition des Begriffs der parlamentarischen Rechtsgüter.

Durch die Einfügung von § 6 Absatz 4b im Abgeordnetengesetz und durch die Neufassung von § 3 Absatz 5 im Fraktionsgesetz werden Rechtsgrundlagen für die erforderlichen Daten­verarbeitungen im Zusammenhang mit den Verfahren zur Einholung von unbeschränkten Be­hördenauskünften geschaffen.

Der neue § 17b des Abgeordnetengesetzes sieht die Schaffung eines parlamentsinternen Sanktionssystems für Verstöße gegen die Hausordnung durch Mitglieder des Landtags vor. Bei einer nicht nur geringfügigen Verletzung der Hausordnung durch Mitglieder des Landtags soll künftig ein Ordnungsgeld festgesetzt werden können.

C Kosten

Keine.

Begründung

Mit dem Artikelgesetz werden Regelungen im Abgeordnetengesetz sowie im Fraktionsgesetz für die Beschäftigung von Mitarbeitenden von Abgeordneten und Fraktionen geändert.

Die Pflicht zur Vorlage eines „einfachen“ Führungszeugnisses wird durch die Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus dem Bundeszentralregister durch die Landtagsverwaltung er­setzt. Fortan wird die Entstehung des Aufwendungsersatzanspruchs für Beschäftigte von Mit­gliedern des Landtags an das Vorliegen einer Behördenauskunft geknüpft, die keinen Eintrag aufgrund einer vorsätzlichen Straftat enthält. Zur Gewährung von Zugangsrechten zu den Ge­bäuden des Landtags und seinen IT-Systemen für Beschäftigte von Abgeordneten und Frak­tionen ist die Einholung einer unbeschränkten Behördenauskunft ebenfalls erforderlich. Au­ßerdem dürfen parlamentarische Rechtsgüter durch die Gewährung nicht gefährdet werden.

Da § 41 Absatz 1 Nr. 2 Bundeszentralregistergesetz – abweichend von den übrigen im Katalog des Absatz 1 genannten Behörden – keine ausdrückliche Zweckbeschränkung zur Übermitt­lung von Auskünften enthält, soll wegen des mit einer Auskunftserteilung verbundenen Ein­griffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eine bereichsspezifische Rechts­grundlage geschaffen werden (vgl. Tolzmann in: Gesetz über das Zentralregister, § 41, Rn. 27, 70; Kugelmann in: RDV 2010, S. 217). Entsprechende Regelungen finden sich beispielsweise bereits in § 15 Absatz 2 Nr. 3 Sicherheitsüberprüfungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 5 Ab­satz 5 Nr. 1 Waffengesetz und § 7 Absatz 3 Nr. 3 Luftsicherheitsgesetz. Die neue Regelung schließt eine Sicherheitslücke, die aus dem zeitlichen Auseinanderfallen von Beschäftigungs­aufnahme und Vorlage des Führungszeugnisses – die bisher bis zu zwei Monate nach Be­schäftigungsaufnahme erfolgen konnte – resultierte. Mit der Einholung einer unbeschränkten Behördenauskunft durch die Landtagsverwaltung geht eine unmittelbare Entlastung der Be­schäftigten sowie eine mittelbare Entlastung der Abgeordneten- und Fraktionsbüros einher. Die Auskunft ist aussagekräftiger als ein „einfaches“ Führungszeugnis und enthält auch Ver­urteilungen unterhalb von 90 Tagessätzen sowie weitere Behördenentscheidungen; etwa den Entzug von Waffenerlaubnissen und Jagdscheinen, die Versagung oder den Entzug von Päs­sen, die Ablehnung oder den Widerruf von Berufszulassungen, Suchvermerke i.S.d. § 27 Bundeszentralregistergesetz sowie Eintragungen aus dem Erziehungsregister. Eine Aushändi­gung der unbeschränkten Behördenauskunft an den oder die Betroffene ist unzulässig (vgl. § 42 Satz 7 Bundeszentralregistergesetz). Das Mitglied des Landtags ist durch die Landtags­verwaltung über das Vorliegen eines Eintrags zu informieren, der Inhalt der Auskunft darf je­doch nur mit Einwilligung der oder des Betroffenen offengelegt werden. Dies ist insbesondere bei Durchführung eines Ausnahmeverfahrens zu berücksichtigen. Das Mitglied des Landtags soll auf die gesetzliche Geheimhaltungspflicht vonseiten der Landtagsverwaltung vorab hinge­wiesen werden.

Das Verfahren zur Einholung einer unbeschränkten Behördenauskunft beim Bundeszentralregister sowie die daraus folgenden Entscheidungen zur Gewährung von Aufwendungsersatz und der Erteilung von Zugangsrechten setzen die Verarbeitung von personenbezogenen Da­ten von Beschäftigten von Abgeordneten und Fraktionen voraus. Im Abgeordneten- und Frak­tionsgesetz wird daher eine strenge Zweckbindung für die Datenverarbeitung normiert. Die im Rahmen dieses Verfahrens gespeicherten Daten werden nach Beendigung des jeweiligen Be­schäftigungsverhältnisses mit dem Mitglied des Landtags oder der Fraktion gelöscht. Für die Fälle, in denen ein Beschäftigungsverhältnis nicht zustande kommt, Aufwendungsersatz nicht gewährt oder der Zugang zu den Einrichtungen des Landtags versagt wird, werden die Daten zwei Jahre nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens gelöscht. Die Zweijahresfrist lehnt sich an die Fristenregelung in § 7 Absatz 11 Luftsicherheitsgesetz an.

Mit § 17b Abgeordnetengesetz wird ein parlamentsinternes Sanktionssystem für Verstöße von Mitgliedern des Landtags gegen die Hausordnung geschaffen.

Die Änderung im Landesorganisationsgesetz hat klarstellenden Charakter.

Artikel 1

Zu Nr. 1 (§ 6 Abgeordnetengesetz)

a. Mit der Einfügung in § 6 Absatz 3 Satz 6 wird klarstellend geregelt, dass Einzelheiten über den Umfang und die Voraussetzungen für den Ersatz von Aufwendungen, über nicht abdingbare Mindestvorschriften für den Arbeitsvertrag und sonstige Fragen (auch) durch das Abge­ordnetengesetz selbst geregelt werden. Bisher enthielt die Norm nur einen Verweis auf das Haushaltsgesetz und die vom Ältestenrat zu erlassenden Ausführungsbestimmungen.

b. Mit dem neugefassten § 6 Absatz 4 wird in Satz 1 und Satz 2 eine gesetzliche Grundlage für die Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus dem Bundeszentralregister für den Land­tag geschaffen.
§ 6 Absatz 4 Satz 3 legt fest, dass der Anspruch auf Aufwendungsersatz erst dann entsteht, wenn eine unbeschränkte Behördenauskunft vorliegt, die keinen Eintrag wegen einer vorsätz­lichen Straftat enthält. Die Berechnung des Aufwendungsersatzes erfolgt tagesscharf; dabei ist der Eingang der Auskunft bei der Landtagsverwaltung maßgeblich. Rückwirkende Zahlun­gen sind ausgeschlossen. Die Landtagsverwaltung stellt eine unverzügliche Bearbeitung si­cher. Durch die Regelung wird gewährleistet, dass öffentliche Mittel ordnungsgemäße Ver­wendung finden, und eine Finanzierung von Beschäftigten verhindert, die sich nicht im Ein­klang mit der verfassungsmäßigen Ordnung bewegen. Die Landtagsverwaltung ist rechtzeitig vor Aufnahme der Beschäftigung über die beabsichtigte Einstellung zu informieren, um eine fristgerechte Einholung der Auskunft zu gewährleisten. Dies ist in der Regel bei einem Vorlauf von zehn Werktagen der Fall. Sollten besondere Umstände vorliegen, die eine weitergehende Prüfung durch die Registerbehörde auslösen, kann im Einzelfall eine längere Vorlaufzeit er­forderlich sein (insbesondere: 20 Werktage für Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit in den Fällen des § 30b Abs. 4 Bundeszentralregistergesetz).

§ 6 Absatz 4 knüpft in den Sätzen 4 bis 6 an die bisherige Regelung zur Einholung einer Einzelfallgenehmigung trotz Eintragung bei der Präsidentin bzw. dem Präsidenten an. In die­sem Zusammenhang wird der unbestimmte Rechtsbegriff der parlamentarischen Rechtsgüter definiert.

c. Mit dem neuen § 6 Absatz 4a wird die Erteilung von Zugangsrechten zu den Einrichtungen des Landtags, insbesondere den Gebäuden und IT-Systemen, für Beschäftigte von Mitgliedern des Landtags geregelt. Die Erteilung dieser Rechte wird ebenfalls an das Vorliegen einer Aus­kunft geknüpft. Bei Eintragungen sind Zugangsbeschränkungen möglich. Die Vorschrift dient dem Schutz parlamentarischer Rechtsgüter und ergänzt das Hausrecht und die Polizeigewalt, die der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Landtags durch Artikel 39 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen zugewiesen werden.

§ 6 Absatz 4a legt in Satz 3 fest, in welchen Fällen der Zugang zu den Einrichtungen des Landtags verwehrt oder beschränkt werden kann. Dadurch wird sichergestellt, dass Beschäf­tigte nur dann und nur insoweit Zugang zu den Einrichtungen des Landtags erhalten, als eine Gefährdung parlamentarischer Rechtsgüter nicht zu befürchten ist. Im Vergleich zu Absatz 4 sind für eine solche Prognose sämtliche Eintragungen in der unbeschränkten Behördenauskunft von Relevanz; auch weitere tatsächliche Umstände können Grund für den Erlass haus­rechtlicher Maßnahmen sein (z.B. Presseberichterstattung oder Hinweise aus der Bevölkerung bzw. von anderen Behörden). Im Rahmen der zu treffenden Einzelfallentschei­dung ist die Wahrung parlamentarischer Rechtsgüter mit der Freiheit des Mandats sowie der Berufsfreiheit der Betroffenen im Wege der praktischen Konkordanz in Ausgleich zu bringen. Dies gilt auch dann, wenn der Landtag erst nachträglich Kenntnis von solchen Umständen erlangt.

In der Regel erfolgen die Beschäftigungsaufnahme sowie die Beantragung von Zugangsrech­ten zeitgleich. Werden Zugangsrechte für die Beschäftigten von Abgeordneten im Einzelfall jedoch nicht unmittelbar mit Aufnahme, aber in einem engen zeitlichen Zusammenhang (ma­ximal zwei Monate) mit dem Beginn der Beschäftigung erstmalig beantragt, kann nach pflicht­gemäßem Ermessen auf die erneute Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus dem Bundeszentralregister verzichtet werden.

§ 6 Absatz 4a Satz 4 knüpft an die bisherige gesetzliche Regelung an. Vor dem Erlass haus­rechtlicher Maßnahmen ist neben der ohnehin gesetzlich gebotenen Anhörung der oder des Betroffenen auch das Mitglied des Landtags anzuhören. So wird die Gewährleistung von Ab­geordnetenrechten sichergestellt und gleichzeitig eine Mitwirkungspflicht begründet. Dem Mit­glied darf seitens der Landtagsverwaltung der Inhalt einer Eintragung nur mit Einwilligung der oder des Betroffenen mitgeteilt werden.

d) In § 6 Absatz 4b wird eine Rechtsgrundlage für die im Zusammenhang mit dem Verfahren der Einholung von unbeschränkten Behördenauskünften erforderlichen Datenverarbeitungen geschaffen. Diese unterliegen einer strengen Zweckbindung und festgelegten Löschfristen.

Zu Nr. 2 (§ 17b Abgeordnetengesetz)

Der schon bislang geltende § 8 der Hausordnung des Landtags Nordrhein-Westfalen in Ver­bindung mit den §§ 106b Strafgesetzbuch, 112 Ordnungswidrigkeitengesetz zur Verhängung von Strafen bzw. einer Geldbuße bei Verstößen gegen die Hausordnung schließt derzeit eine Sanktion gegen Mitglieder des Landtags aus. Soweit eine Sanktion für erforderlich erachtet wird, muss diese in den speziell für das Parlament geltenden Gesetzen verankert werden.

Diese Lücke wird mit § 17b Abgeordnetengesetz geschlossen. Dieser schafft ein parlaments­internes Sanktionssystem für Verstöße von Mitgliedern des Landtags gegen die Hausordnung. Die Vorschrift ist angelehnt an eine Neuregelung im Deutschen Bundestag (BT-Drs. 19/26540). Sie soll verhaltensbedingten Störungen in den Gebäuden des Landtags, die durch Mitglieder des Landtags verursacht oder ermöglicht werden, entgegenwirken und diese sank­tionieren. Die Rechtswegzuweisung dient primär der Klarstellung.

Ein parlamentsinternes Sanktionsregime durch die Verhängung eines Ordnungsgeldes fügt sich dabei in die Regelungssystematik der bestehenden parlamentarischen Sanktionen ein, die ebenfalls die Ahndung mittels Ordnungsgeld vorsehen (§ 17 Absatz 4 Abgeordnetenge­setz). Aufgrund der Relevanz für die Abgeordnetenrechte bedarf die Einführung eines weiteren Ordnungsgeldes einer gesetzlichen Grundlage.

Artikel 2
Zu Nr. 1

a. Mit dem neuen § 3 Absatz 4 wird in den Sätzen 1 bis 3 eine gesetzliche Grundlage für die Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus dem Bundeszentralregister geschaffen. Die Er­teilung von Zugangsrechten zu den Einrichtungen des Landtags – insbesondere den Gebäu­den und IT-Systemen – für Beschäftigte von Fraktionen wird an das Vorliegen einer unbe­schränkten Behördenauskunft geknüpft. Die Vorschrift entspricht der Regelung für die Be­schäftigten von Abgeordneten (Artikel 1c dieses Änderungsgesetzes). Bei Eintragungen sind Zugangsbeschränkungen möglich. Die Vorschrift dient dem Schutz parlamentarischer Rechts­güter und ergänzt das Hausrecht und die Polizeigewalt, die der Präsidentin bzw. dem Präsi­denten des Landtags durch Artikel 39 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen zu­gewiesen werden.

§ 3 Absatz 4 legt in Satz 4 fest, in welchen Fällen der Zugang zu den Einrichtungen des Land­tags verwehrt werden kann. Dadurch wird sichergestellt, dass Beschäftigte nur dann und nur insoweit Zugang zu den Einrichtungen des Landtags erhalten, als eine Gefährdung parlamen­tarischer Rechtsgüter nicht zu befürchten ist. Für eine solche Prognose sind sämtliche Eintra­gungen in der unbeschränkten Behördenauskunft von Relevanz; auch weitere tatsächliche Umstände können Grund für den Erlass hausrechtlicher Maßnahmen sein (z.B. Pressebericht­erstattungen; sonstige Hinweise etc.).Im Rahmen der zu treffenden Einzelfallentscheidung ist die Wahrung parlamentarischer Rechtsgüter mit der Freiheit des Mandats sowie Fraktions­rechten und der Berufsfreiheit der Betroffenen im Wege der praktischen Konkordanz in Aus­gleich zu bringen. Dies gilt auch dann, wenn der Landtag erst nachträglich Kenntnis von sol­chen Umständen erlangt.

Die nach Satz 2 einzuholende unbeschränkte Behördenauskunft setzt voraus, dass dem Land­tag rechtzeitig die Personaldaten der Mitarbeitenden zur Verfügung gestellt werden. Es wird auf die Ausführungen unter 1b) verwiesen.

§ 3 Absatz 4 Satz 5 knüpft an die bisherige gesetzliche Regelung an. Vor dem Erlass haus­rechtlicher Maßnahmen ist neben der ohnehin gesetzlich gebotenen Anhörung der oder des Betroffenen auch die Fraktion anzuhören. So wird die Gewährleistung der Fraktionsrechte si­chergestellt und gleichzeitig eine Mitwirkungspflicht begründet Der Fraktion darf seitens der Landtagsverwaltung der Inhalt einer Eintragung nur mit Einwilligung der oder des Betroffenen mitgeteilt werden.

b. § 3 Absatz 5 wird neu gefasst. Es wird eine Rechtsgrundlage für Datenverarbeitung ge­schaffen, eine Zweckbindung normiert und Löschfristen festgelegt.

Artikel 3

In § 1 Absatz 2 Buchstabe a) Landesorganisationsgesetz wird eine deklaratorische Regelung zur Stellung des Landtags als oberster Landesbehörde eingefügt. Entsprechendes ergibt sich für den Landesrechnungshof bereits aus Artikel 87 Absatz 1 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen. Hinsichtlich des Landtags entspricht dies der allgemeinen Auffas­sung und gängiger Staatspraxis.

Die klarstellende Regelung schafft Rechtssicherheit für die Einholung von unbeschränkten Be­hördenauskünften durch den Landtag für die im Abgeordnetengesetz und im Fraktionsgesetz vorgesehenen Zwecke.

Artikel 4

Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten zum 1. Oktober 2025.

Die neuen Vorschriften zur Einholung einer unbeschränkten Behördenauskunft betreffen alle Beschäftigten von Abgeordneten und Fraktionen, die ab dem Inkrafttreten eingestellt werden. Die Vorschriften für beschränkende Maßnahmen aufgrund anderer auch nachträglich einge­tretener oder bekannt gewordener Umstände gelten mit Inkrafttreten uneingeschränkt für alle Beschäftigten von Abgeordneten und Fraktionen.

Der vollständige Gesetzentwurf