A Problem
I.
Die Befugnis der Polizei zur Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel zur Verhütung von Straftaten in § 15a Absatz 5 PolG NRW ist bis zum 31. Juli 2013 befristet. Die Videobeobachtung ist nach den Erfahrungen der letzten Jahre ein wichtiges technisches Hilfsmittel der polizeilichen Gefahrenabwehr, das die Einsatzkräfte in die Lage versetzt, konkrete Gefahren bereits im Ansatz zu erkennen und zu unterbinden. Durch die Einbindung in ein Gesamtkonzept zum Vorgehen bei festgestellten Störungen kann sich die gefahrenabwehrende Wirksamkeit entfalten. Würde § 15a Absatz 5 PolG NRW nicht verlängert, könnten die Videobeobachtungsanlagen in Düsseldorf und Mönchengladbach nicht weiter betrieben werden.
Im Bereich der Erhebung von Telekommunikations- und Telemediendaten zur Gefahrenabwehr machen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Normen, die in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen, normenklare Regelungen der polizeilichen Befugnisse nötig. Insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 24. Januar 2012 (Az.: 1 BvR 1299/05) fordert Änderungen, wonach der Gesetzgeber bei der Einrichtung eines Auskunftsverfahrens Rechtsgrundlagen sowohl für die Übermittlung durch die Diensteanbieter (im Telekommunikationsgesetz und Telemediengesetz) als auch für den Abruf von Daten durch die Sicherheitsbehörden schaffen muss (sogenanntes Modell der Doppeltüren). Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber insofern eine Umsetzungsfrist bis zum 30. Juni 2013 gesetzt. Würde das PolG NRW nicht geändert, könnten Telekommunikations- und Telemediendaten bei den Diensteanbietern nicht mehr abgefragt werden. Auch die Erhebung von bestimmten Telekommunikationsdaten durch eigene technische Mittel der Polizei (mit dem IMSI-Catcher) bedarf einer Regelung. Beide Maßnahmen der Gefahrenabwehr sind in der täglichen Einsatzpraxis der Polizei NRW notwendig zum Schutz von hochrangigen Rechtsgütern, vor allem von Suizidenten, Kindern, hilflosen Personen, die ärztlicher Hilfe bedürfen usw. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 24. Januar 2012 (Az.: 1 BvR 1299/05) ferner entschieden, dass die Zuordnung von dynamischen IP-Adressen einen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis des Art. 10 GG darstellt. Wegen des Zitiergebots (Artikel 19 Absatz 1 Satz 2 GG) ergibt sich daher die Notwendigkeit einer Anpassung des PolG NRW. Weiterer Änderungsbedarf ergibt sich durch die unterschiedliche oberlandesgerichtliche Rechtsprechung zu der Frage der Zuständigkeit von Amtsgerichten für Entscheidungen über die Fortdauer von Freiheitsentziehungen bei gewalttätigen Aktionen.
II.
Das Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein- Westfalen – Polizeiorganisationsgesetz (POG NRW) ermöglicht bislang gemeinsame Einsatzformen mit ausländischen Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten im Inland und umgekehrt im Ausland nur nach Maßgabe zwischenstaatlicher Vereinbarungen. Eine entsprechende zwischenstaatliche Vereinbarung zu gemeinsamen Einsatzformen – sog. Prümer Vertrag – wurde inzwischen in den Rechtsrahmen der Europäischen Union überführt, hier in den Beschluss 2008/615/JI des Rates der Europäischen Union zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität (Ratsbeschluss Prüm). Um auch weiterhin auf dieser Grundlage gemeinsame Einsatzformen zu ermöglichen und den (nicht unmittelbar geltenden) Ratsbeschluss umzusetzen, ist die Bezugnahme des POG auf entsprechende Rechtsakte der Europäischen Union zu erweitern.
B Lösung
I.
Um die Videobeobachtung als bewährtes technisches Hilfsmittel der polizeilichen Gefahrenabwehr auch nach dem 31. Juli 2013 weiter einsetzen zu können, wird die Norm um weitere fünf Jahre verlängert.
Mit der Einfügung eines § 20a und eines § 20b PolG NRW werden nach dem Vorbild zahlreicher anderer Länder für die Auskunftsansprüche der Polizei über Telekommunikations- und Telemediendaten und die Datenerhebung mit eigenen technischen Mitteln der Polizei spezielle normenklare Eingriffsermächtigungen geschaffen. Ferner ist durch den damit im Hinblick auf die Ermittlung und Zuordnung von dynamischen IP-Adressen verbundenen Grundrechtseingriff in das Fernmeldegeheimnis (Artikel 10 Grundgesetz (GG)) wegen des Zitiergebots (Artikel 19 Absatz 1 Satz 2 GG) § 7 PolG NRW anzupassen.
Der Gesetzentwurf enthält außerdem eine Konkretisierung der Zuständigkeit von Amtsgerichten für die Entscheidungen über die Fortdauer von Freiheitsentziehungen dahingehend, dass derjenige Richter am Amtsgericht, in dessen Bezirk die Freiheitsentziehung herbeigeführt wurde, zuständig ist.
Die weiteren Regelungen des Änderungsgesetzes betreffen eine Klarstellung der Verlängerungsmöglichkeit für den verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und Bildaufzeichnungen um (jeweils) einen weiteren Monat, sofern die Voraussetzungen hierfür nach wie vor vorliegen (verdeckte Maßnahmen außerhalb der Wohnung), sowie eine redaktionelle Änderung des § 59 PolG NRW.
II.
Da der Ratsbeschluss Prüm als Rechtsakt der Europäischen Union von der Bezugnahme auf zwischenstaatliche Vereinbarungen in § 8 Absatz 3 und § 9 Absatz 4 POG NRW nicht erfasst wird, ist zu seiner Umsetzung in das nordrhein-westfälische Polizeirecht eine entsprechende Ergänzung dieser Vorschriften erforderlich. Regelungstechnisch erfolgt dies durch eine Erweiterung der Bezugnahme in § 8 Absatz 3 POG NRW auf Rechtsakte der Europäischen Union bzw. in einer entsprechenden Ergänzung des § 9 Absatz 4 POG NRW.
C Alternativen
Im Falle einer Beibehaltung des bisherigen Rechtszustands entfiele aufgrund der Befristung die Rechtsgrundlage zum 31. Juli 2013 für die Videobeobachtung.
Ohne die Schaffung eines landesrechtlichen Auskunftsanspruchs über Telekommunikations- und Telemediendaten und einer Norm über die Datenerhebung mit eigenen technischen Mitteln der Polizei können die Polizeibehörden den umfassenden Schutz durch Ortung von Vermissten, Suizidenten, Kindern und hilflosen Personen, die ärztlicher Hilfe bedürfen, nicht mehr ohne weiteres gewährleisten. Gleiches gilt für die Verhinderung angedrohter Straftaten. Hinsichtlich der Erhebung und Zuordnung von IP-Adressen verweigern zudem immer mehr Diensteanbieter unter Hinweis auf die fehlende Rechtsgrundlage die Weitergabe der erforderlichen Daten.
Wie auch der Prümer Vertrag eröffnet der Ratsbeschluss Prüm in Kapitel 5 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gemeinsamer Einsatzformen, so beispielsweise die Bildung gemeinsamer Streifen. Die Durchführung gemeinsamer Einsatzformen nach Maßgabe des Prümer Vertrages hat sich in der Vergangenheit bewährt. Um diese Einsatzformen auch in Zukunft weiter zu ermöglichen, muss der Ratsbeschluss Prüm insoweit in nordrhein- westfälisches Recht umgesetzt werden. Die Beschränkung der Hoheitsbefugnisse ausländischer Polizeibediensteter auf diejenigen nordrhein-westfälischer Polizeivollzugsbeamter entspricht auch der bisher unter der Geltung des Prümer Vertrages in Nordrhein-Westfalen geübten Praxis. Die Umsetzung des Ratsbeschlusses Prüm hinsichtlich des Einsatzes von Angehörigen des Polizeidienstes anderer Mitgliedstaaten in Nordrhein- Westfalen erfolgt daher mit der Maßgabe, dass diesen ausschließlich diejenigen Hoheitsbefugnisse eingeräumt werden können, die auch den nordrhein-westfälischen Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten zustehen.
D Kosten
Es sind keine zusätzlichen Haushaltsmittel erforderlich; etwaige Mehrkosten werden im Rahmen des bereits zur Verfügung stehenden Mittelrahmens gedeckt.
Die Abfrage von Bestands-, Verkehrs- und Nutzungsdaten findet derzeit auf Grundlage der polizeilichen Generalklausel statt. Durch den neuen § 20a wird der Auskunftsanspruch lediglich normenklar in einer speziellen Ermächtigungsgrundlage geregelt. An der bestehenden Verpflichtung zur Erstattung der Entschädigungsansprüche der Telekommunikationsunternehmen nach § 23 des Justizvergütungs- und Entschädigungsgesetzes (JVEG) ändert sich nichts. Auch die Telemedienanbieter, die das JVEG nicht ausdrücklich erwähnt, werden ebenfalls schon jetzt auf der Grundlage des § 23 JVEG entschädigt.
Im Übrigen entstehen keine Kosten.
E Zuständigkeit
Zuständig ist das Ministerium für Inneres und Kommunales. Beteiligt sind die Staatskanzlei, das Justizministerium und das Ministerium für Schule und Weiterbildung.
F Auswirkungen auf die Selbstverwaltung und die Finanzlage der Gemeinden und Gemeindeverbände
Belange der kommunalen Selbstverwaltung werden nicht berührt.
G Finanzielle Auswirkungen auf die Unternehmen und die privaten Haushalte
Es bestehen keine Auswirkungen.
H Befristung
I.
Das Polizeigesetz ist die Kernnorm der öffentlich-rechtlichen Gefahrenabwehr und damit unverzichtbar zur Gewährleistung der inneren Sicherheit in Nordrhein-Westfalen. Das Polizeigesetz ist deshalb nicht befristet, sondern unterliegt nach § 68 einer Berichtspflicht bis zum 31. Dezember 2014.
II.
Das POG NRW ist ein zwingend erforderliches Stammgesetz. Nach Maßgabe des Kabinettbeschlusses vom 20.12.2011 zu Nr. 32 – Bericht über die Evaluierung von Befristungsgesetzgebung und ressortübergreifender Normprüfung – wird die in § 21 Satz 1 POG NRW normierte Berichtspflicht gestrichen.