A Problem
Am 1. Januar 2008 ist das Nichtraucherschutzgesetz Nordrhein-Westfalen in Kraft getreten, für Gaststätten gilt es seit 1. Juli 2008. Mit Wirkung zum 18. Juli 2009 wurde das Gesetz um Regelungen zu den so genannten Raucherkneipen ergänzt. Die drei Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes durchgeführte Prüfung der Auswirkungen des NiSchG NRW ist zu dem Ergebnis gekommen, dass in wichtigen Einzelbereichen, wie z. B. bei den Regelungen für Schulen, Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe und Freizeiteinrichtungen, Bedarf an Nachbesserungen besteht. Gänzlich unbefriedigend bleiben die Regelungen für Gaststätten. Hier sind es vor allem die zahlreichen möglichen Ausnahmetatbestände, durch die ein umfassender Nichtraucherschutz nicht gewährleistet werden kann. Zudem erschweren es die vielfältigen Ausnahmeregelungen den örtlichen Ordnungsbehörden, wirksame Kontrollen durchzuführen.
Des Weiteren ist die Frage der Zuständigkeit für die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten bei Verstößen gegen die Regelungen des Bundesnichtraucherschutzgesetzes – BNichtrSchG – noch regelungsbedürftig.
B Lösung
Aus Gründen eines konsequenten Gesundheitsschutzes, der Vollzugstauglichkeit des Gesetzes und der Wettbewerbsfähigkeit ist für den Gaststättenbereich ein uneingeschränktes Rauchverbot geboten. Die Ausnahmen für Brauchtumsveranstaltungen, Festzelte und Raucherclubs werden aufgehoben. Die Einrichtung von Raucherräumen ist nicht mehr möglich.
Der Nichtraucherschutz für Kinder und Jugendliche ist weiter zu verbessern. Auch wenn bereits im geltenden Gesetz der Schutz von Kindern und Jugendlichen weitgehend sichergestellt ist, besteht die Notwendigkeit von Nachbesserungen in Einzelbereichen. Durch ein Zutrittsverbot zu Raucherräumen für Jugendliche vor Vollendung des 18. Lebensjahres kann dies geschehen. Ein Rauchverbot für ausgewiesene Kinderspielplätze ergänzt diese Maßnahmen. Des Weiteren soll das Rauchverbot an Schulen auch für nicht einrichtungsbezogene Veranstaltungen gelten.
Das Rauchverbot für nicht dauerhaft geschlossene Sporteinrichtungen wird erweitert; hier kann das Rauchen künftig nur dann zugelassen werden, wenn das Dach tatsächlich geöffnet ist. Die Einrichtung von Raucherräumen in Sporteinrichtungen ist nicht mehr möglich.
Die Verfassungsorgane des Landes werden in das Gesetz einbezogen. Der Geltungsbereich des Gesetzes wird ferner erweitert auf öffentliche Einrichtungen der Kommunen, wie z. B. Sparkassen und Wasser- und Bodenverbände.
Es wird klargestellt, dass neben Theatern, Museen, Kinos, Konzertsälen auch Spielhallen und Spielbanken zu den Kultur- und Freizeiteinrichtungen i. S. des Gesetzes gehören. Die Einrichtung von Raucherräumen in Kultur- und Freizeiteinrichtungen ist nicht mehr möglich.
Die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personenverkehrs i. S. d. Bundesnichtraucherschutzgesetzes wird auf die örtlichen Ordnungsbehörden übertragen.
Der Bußgeldrahmen wird von 1000 € auf 2500 € erweitert.
C Alternativen
Wegen des hohen Ranges des Gesundheitsschutzes ist ein konsequentes Gesetz, das Ausnahmen weitgehend reduziert, ohne Alternative.
D Kosten/Auswirkungen auf die Selbstverwaltung und die Finanzlage der Ge-meinden und Gemeindeverbände
Im Zusammenhang mit der Einbringung des Gesetzes wurden bereits Kosten benannt. Die vorgesehenen Änderungen haben nur geringe Auswirkungen. Durch die Streichung von Ausnahmen wird den örtlichen Ordnungsbehörden die Kontrolle der Regelungen erleichtert. Als neue Aufgabe wird den örtlichen Ordnungsbehörden die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personenverkehrs übertragen. Die damit einhergehende Belastung ist angesichts der äußerst geringen Zahl der dem MGEPA seit 2008 bekanntgewordenen Fälle (23 Personen haben aus ihrer Sicht bestehende Verstö-ße gemeldet) gering.
E Finanzielle Auswirkungen auf die Unternehmen und privaten Haushalte / Mittel-standsverträglichkeitsprüfung
Auswirkungen auf private Haushalte sind nicht festzustellen.
Durch ein konsequentes Rauchverbot ohne Ausnahmen werden für alle Gaststätten gleiche Bedingungen geschaffen und es besteht grundsätzlich Wettbewerbsgerechtigkeit. Ein kleiner, nicht genau bezifferbarer Anteil der getränkeorientierten Kleingastronomie mit einem hohen Anteil an rauchender Stammkundschaft sowie Shisha-Bars, werden Nachteile hinnehmen müssen. Die betroffenen Unternehmerinnen und Unternehmer werden u. U. gezwungen sein, auf andere Betriebskonzepte auszuweichen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 30.07.2008 klargestellt, dass auf der Grundlage der ihm zuzubilligenden Spielräume der Gesetzgeber nicht gehindert ist, dem Gesundheitsschutz gegenüber den damit beeinträchtigten Freiheitsrechten, insbesondere der Berufsfreiheit der Gastwirte und der Verhaltensfreiheit der Raucherinnen und Raucher den Vorrang einzuräumen und ein striktes Rauchverbot in Gaststätten zu verhängen.
F Geschlechterdifferenzierte Folgeabschätzung
Ca. 30 Prozent der erwachsenen Bevölkerung rauchen. Jeder dritte Mann ist ein Raucher. Jede vierte Frau ist Raucherin. Deshalb sind grundsätzlich rauchende Männer stärker vom Rauchverbot betroffen. Die stärkere Betroffenheit der Männer wird noch dadurch größer, dass insbesondere im Gaststättenbereich Männer quantitativ in größerer Anzahl als Frauen zu finden sein dürften. Ebenso sind in Sportstadien und Spielhallen überwiegend Männer anzutreffen. Anders verhält es sich beim Rauchverbot auf Kinderspielplätzen, da anzunehmen ist, dass die beaufsichtigende Person i.d.R. eine Frau ist.
Demgegenüber profitieren vom Rauchverbot insbesondere in Gaststätten überwiegend Frauen. Dies betrifft nicht zuletzt das Bedienungspersonal, bei dem es sich häufig um Frauen handelt. Besonders positive Auswirkungen hat ein konsequentes Rauchverbot für schwangere Frauen, die in Gaststätten tätig sind.
Die geschlechterdifferenzierte Folgeabschätzung führt zu dem Ergebnis, dass insgesamt zwar in geringem Umfang unterschiedliche Auswirkungen auf Männer und Frauen festzustellen sind, dies aber angesichts des hohen Ranges des Gesundheitsschutzes keine Konse-quenzen auf die beabsichtigten gesetzlichen Regelungen, die auf einen konsequenten Schutz von Nichtraucherinnen und Nichtrauchern zielen, hat.
G Zuständigkeit
Zuständig ist das Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter. Beteiligt sind der Geschäftsbereich der Ministerpräsidentin und alle anderen Ressorts.
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BEGRÜNDUNG
A Allgemeines
Die Ergebnisse des Berichts über die Auswirkungen des NiSchG NRW, die dem Landtag am 2. Februar 2011 vorgelegt wurden, belegen die Notwendigkeit für eine Erweiterung des Geltungsbereichs des Gesetzes und eine Verschärfung der gesetzlichen Regelungen.
Öffentliche Einrichtungen der Kommunen und ausgewiesene Kinderspielplätze werden in Zukunft vom NiSchG NRW erfasst. Auch ein Einbezug des Landtags erscheint wegen der damit verbundenen beispielgebenden Signalwirkung erforderlich.
Der notwendige Schutz der Kinder war durch das bisherige Gesetz mit seinen vielfältigen Ausnahmeregelungen nicht hinreichend gewährleistet. Die Regelungen wurden deshalb entsprechend strenger gefasst.
Ferner ist ein allgemeines Rauchverbot geregelt, ohne Unterscheidung hinsichtlich des Konsums bestimmter Produktgruppen wie z.B. Zigaretten, Zigarren, Kräuterzigaretten oder elektrischer Zigaretten.
Einer weitgehenden und grundsätzlichen Verschärfung bedürfen die Bestimmungen für den Gaststättenbereich. Die vielfältigen Ausnahmemöglichkeiten haben einen wirksamen Schutz der Bevölkerung in Gaststätten behindert. Sie haben in der Vergangenheit dazu geführt, dass die Intentionen des Nichtraucherschutzes legal konterkariert wurden. Zudem haben die nicht konsistenten Regelungen dazu beigetragen, wirksame Kontrollen durch die örtlichen Ordnungsbehörden zu erschweren. Aus Gründen eines konsequenten Gesundheitsschutzes, der Vollzugstauglichkeit des Gesetzes und der Wettbewerbsgerechtigkeit ist ein uneinge-schränktes Rauchverbot für den Gaststättenbereich angezeigt.
B Besonderer Teil
Zu § 2 Nummer 1
In die Begriffsbestimmungen werden als Buchstabe a) die Verfassungsorgane des Landes aufgenommen. Buchstabe d) wird um die Einbeziehung von Trägern öffentlicher Verwaltung der Kommunen erweitert. Kommunale Einrichtungen im Sinne dieser Vorschrift sind nicht Drogenkonsum- bzw. Trinkerräume. Dadurch soll gewährleistet werden, dass u.a. therapeutische Ziele durch ein Rauchverbot nicht konterkariert werden.
Die Einbeziehung der Verfassungsorgane des Landes (Landtag, Landesregierung, Landes-verfassungsgericht) ist geboten, um der Bevölkerung im Sinne eines guten Beispiels zu signalisieren, dass auch für diese Institution die strengen Regelungen des NiSchG NRW gelten. Die sonstigen Behörden des Landes und die Kommunalverwaltung werden im nachfolgen-den Buchstaben b) erfasst. Buchstabe d) stellt klar, dass auch alle öffentlichen Einrichtungen der Kommunen vom Gesetz erfasst werden.
Zu § 2 Nr. 2
Redaktionelle Änderung. Das Heimgesetz ist mit Wirkung vom 10. Dezember 2008 durch das Gesetz über das Wohnen mit Assistenz und Pflege in Einrichtungen – Wohn- und Teilhabegesetz (WTG) – ersetzt worden und in Nordrhein-Westfalen nicht mehr anwendbar. Da der Geltungsbereich des WTG sich jedoch nicht mit dem des Heimgesetzes deckt, sollte auch insoweit auf den in § 3 Abs. 2 Satz 3 NiSchG verwendeten Begriff der stationären Einrichtung der Pflege und Behindertenhilfe zurückgegriffen werden.
Zu § 2 Nr. 3
Schon die bisherigen Regelungen hatten ein Rauchverbot auf dem gesamten Grundstück von Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe im Zusammenhang mit einrichtungsbezogenen Veranstaltungen bestimmt. Durch die Erweiterung in Buchstabe b) wird ein Rauchverbot auch für ausgewiesene Kinderspielplätze ausgesprochen. Aufsichtsführende Personen (überwiegend Frauen) werden dadurch Einschränkungen hinnehmen müssen. Insgesamt ist die Regelung aber notwendig, da damit ein Beitrag zur Verbesserung des Schutzes der Kinder geleistet wird.
Zu § 2 Nr. 4
Sporteinrichtungen werden differenzierter definiert. Die Unterscheidung zwischen dauerhaft geschlossen Räumlichkeiten und geschlossenen Räumlichkeiten entfällt. Dies schützt die Besucherinnen und Besucher von Sportstadien, wenn der Sportbetrieb bei geschlossenem Dach durchgeführt wird. In Sporteinrichtungen ist die Einrichtung von Raucherräumen nicht mehr möglich. Da überwiegend Männer Sportstadien besuchen dürften, sind diese auch überdurchschnittlich durch diese Regelung eingeschränkt.
Zu § 2 Nr. 5
Zur Klarstellung werden beispielhaft typische Einrichtungen aufgeführt, die den in Nr. 5 genannten Einrichtungen zuzuordnen sind. Die Aufzählung ist nicht abschließend, so dass grundsätzlich auch Vereinseinrichtungen dazu gehören.
In die Auflistung ausdrücklich aufgenommen werden Spielbanken und Spielhallen. Dies stellt klar, dass beide Einrichtungen eindeutig zu den Kultur- und Freizeiteinrichtungen gehören. Auch in Kultur- und Freizeiteinrichtungen ist die Einrichtung von Raucherräumen nicht mehr möglich. Da insbesondere Spielhallen häufiger von Männern genutzt werden, sind diese von den Regelungen stärker betroffen.
Zu § 2 Nr. 8
Um auszuschließen, dass in Einkaufszentren bzw. Einkaufspassagen Raucherzonen in räumlicher Nähe zu dem von einer Gaststätte genutzten Areal auf der Lauffläche eines baulich umschlossenen Einkaufszentrums eingerichtet werden, sind öffentlich zugängliche Lauf-flächen in diesen Einrichtungen vom gesetzlichen Rauchverbot zu erfassen.
Zu § 3 Absatz 1
Die Änderung in Satz 1 bewirkt, dass auch für Gaststätten ein umfassendes Rauchverbot normiert ist.
Die Änderung in Satz 2 hat zur Folge, dass in Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe auch bei nichteinrichtungsbezogenen Veranstaltungen ein Rauchverbot besteht. Dies schützt Kinder und Jugendliche, da auch in Räumen in denen aktuell nicht geraucht wird, kontinuierlich Schadstoffe abgegeben werden, die sich während des Rauchens an Wänden, Tapeten, Gardinen und Möbeln abgesetzt haben. Für Nutzungen, die ausschließlich Dritten aufgrund Privatrechts zustehen, bleibt es bei den Grundsatzregelungen des § 1 Abs. 1 Satz 2. Im Falle einer Mischnutzung, so z.B. bei Unterbringung einer Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe in einem Gebäudekomplex oder auf einem Grundstück mit weiteren Nutzern, ist die Ausdehnung des Rauchverbots auf das "gesamte Grundstück" unter Berücksichtigung der Ziele des Nichtraucherschutzes und der geschützten Rechte der anderen Nutzer auszulegen. Soweit die anderen Nutzer dem gesetzlichen Rauchverbot nicht un-terliegen, ist ihnen das Rauchen in ihren eigenen Räumen gestattet, aber auch das Rauchen im Außenbereich (außerhalb geschlossener Räume), soweit und solange der jeweilige Außenbereich nicht von der Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe genutzt wird.
Zu § 3 Abs. 2 Nummer 2
Die Änderung bewirkt, dass die Einrichtung von Raucherräumen nur noch in öffentlichen Einrichtungen, in Einrichtungen der Erwachsenenbildung, in Universitäten und Fachhochschulen, Kunst- und Musikhochschulen und in Flughäfen sowie in stationären Einrichtungen der Pflege, der Behindertenhilfe sowie der Wohnungslosen-/Gefährdetenhilfe möglich ist.
Um eine rauchfreie Gastronomie zu gewährleisten und unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) vom 30. Juli 2008, ist nunmehr auch für Gaststätten die Einrichtung von Raucherräumen untersagt. Um Ungleichbehandlungen zu vermeiden, wird die Möglichkeit zur Einrichtung von Raucherräumen auch für Kultur- und Freizeit-einrichtungen und Sporteinrichtungen aufgehoben. Dadurch dürften überdurchschnittlich rauchende Männer Nachteile haben. Das Bedienungspersonal, das überwiegend weiblich sein dürfte, kann demgegenüber in einer rauchfreien Umgebung arbeiten.
Des Weiteren verstärkt diese Regelung den Nichtraucherschutz für Jugendliche. Nur Personen über 18 Jahre dürfen Zugang zu Raucherräumen haben.
Soweit Einrichtungen (z.B. Behörden) von der Möglichkeit Raucherräume einzurichten, Gebrauch machen, sind diese so zu gestalten, dass diese auch von behinderten Menschen genutzt werden können. Dies dient der gleichberechtigten Teilhabe auch behinderter Menschen am gesellschaftlichen Leben.
Zu § 3 Abs. 3
Die Ausnahmen vom Rauchverbot für Festzelte und für Brauchtumsveranstaltungen werden aufgehoben. Festzelte, soweit es sich dabei um vollständig umschlossene Räume handelt, werden von § 1 Abs. 1 erfasst. Weitere Regelungen sind nicht erforderlich.
Zu § 3 Abs. 7
Die Ausnahme vom Rauchverbot für Räumlichkeiten von Vereinen und Gesellschaften, deren ausschließlicher Zweck der gemeinschaftliche Konsum von Tabakwaren ist (Rau-cherclubs), wird aufgehoben.
Zu § 3 Abs. 8
Die sog. Innovationsklausel wird aufgehoben; ein Bericht der Länderarbeitsgruppe Umweltbezogener Gesundheitsschutz (LAUG) zeigt zusammenfassend, dass mit den derzeit am Markt verfügbaren technischen Systemen ein Schutz vor dem Passivrauchen wie bei einem vollständigen Rauchverbot nicht gewährleistet werden kann. Der Begriff "Technischer Nichtraucherschutz" hat in diesem Sinne Erwartungen geweckt, die er aus gesundheitlicher Sicht nicht erfüllen konnte. Raucherbereiche, die nicht vollständig abgeschlossen sind (z.B. Raucherkabinen), können nicht als Raucherräume anerkannt werden.
Zu § 4
Der bisherige § 4 entfällt ersatzlos, da bereits in § 3 geregelt ist, dass für Gaststätten ein ausnahmsloses Rauchverbot besteht. Dieser speziellen Regelung bedarf es deshalb nicht mehr. Gaststätten bleibt ungeachtet dessen die Möglichkeit erhalten, im Einzelfall echten geschlossenen Gesellschaften im Rahmen privater Veranstaltungen, wie etwa Familienfeiern, bei denen nur ganz bestimmte Einzelpersonen bewirtet werden, das Rauchen zu gestatten. Dies folgt bereits aus dem Grundsatz, dass Rauchverbote nicht in Räumlichkeiten gelten, die ausschließlich der privaten Nutzung vorbehalten sind (§ 1 Abs. 1 Satz 2 NiSchG NRW). Die nachfolgenden Paragraphen verschieben sich entsprechend.
Zu § 4 (neu)
Redaktionelle Änderung
Zu § 5 Abs. 2
Redaktionelle Änderungen.
Zu § 5 Abs. 3 (neu)
Durch diese Ergänzung wird der Bußgeldrahmen von 1000 € auf 2.500 € erhöht. Dadurch können Verstöße gegen das Gesetz empfindlicher sanktioniert werden.
Zu § 5 Abs. 5 (neu)
Das Bundesnichtraucherschutzgesetz (BNichtrSchG) regelt u.a. ein Rauchverbot in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personenverkehrs Die Zuständigkeit für Verstöße wird den örtlichen Ordnungsbehörden übertragen. Ein relevanter Mehraufwand ist dadurch nicht zu erwarten da seit Inkrafttreten der Bestimmungen im Jahre 2008 dem Fachressort lediglich 23 Personen entsprechende Verstöße gemeldet haben.