A     Problem

Denkmäler sind gleichsam integrale Bestandteile unseres kulturellen Erbes und prägende und identitätsstiftende Elemente unserer Ortsbilder. Sie für nachfolgende Generationen zu erhalten ist aus kulturellen, ästhetischen und geschichtswissenschaftlichen Gründen eine wichtige Aufgabe unseres Gemeinwesens, deren Wahrnehmung durch das Denkmalschutzgesetz NRW (DSchG NRW) geregelt wird. Gleichzeitig ist es den meisten Baudenkmälern gemein, dass sie unter spezifischen historischen Rahmenbedingungen erbaut wurden. Oft hat sich auch ihr Nutzungszweck im Laufe der Zeit verändert. Gerade im Bereich der Baudenkmäler lässt sich der langfristige Erhalt wirtschaftlich nur dann legitimieren, wenn diese dauerhaft auch einen modernen Nutzungszweck erfüllen und dazu die modernen, insbesondere technischen, Anforderungen erfüllen. Dieser Interessenskonflikt zwischen dem Erhalt und der Nutzung historischer Bausubstanz muss traditionell mit jedem technischen Entwicklungsschritt neu abgewogen werden. Im Ergebnis verfügen auch Baudenkmäler heute i.d.R. über alle für die jeweilige Nutzung notwendigen zeitgemäßen Infrastrukturen, vom fließenden Wasser, über elektrische Leitungen bis hin zu Breitbandanschluss und Klimatisierung.
Mit sich verändernden Ansprüchen an die Energieeffizienz und die klimafreundliche Energieversorgung von Gebäuden ist in den vergangenen Jahren ein weiterer Zielkonflikt erwachsen, der Denkmalpflegerinnen und Denkmalnutzerinnen heute erneut vor schwierige Abwägungsentscheidungen stellt. Während viele Eigentümerinnen und Nutzerinnen von Baudenkmälern stetig steigenden Energiepreisen durch eine energetische Modernisierung entgegenwirken wollen, fürchten viele Denkmalschützerinnen um die Erfüllung ihres Schutzauftrages. Im Ergebnis hängt die Erteilung einer Veränderungsgenehmigung nach § 9 DSchG NRW stark von den individuellen Abwägungsentscheidungen der Unteren Denkmalbehörden ab. Oftmals werden Maßnahmen zur energetischen Modernisierung, wie z.B. die Installation von PV-Anlagen oder der Austausch alter Fenster mit Verweis auf die zu schützende Bausubstanz oder das zu schützende Erscheinungsbild abgelehnt. Die Folge kann ein vermindertes Nutzungspotential und damit eine verringerte Wirtschaftlichkeit ganzer Gebäude sein.
Entfallen aber moderne Nutzungsmöglichkeiten oder wird der Betrieb eines Gebäudes unwirtschaftlich, unterbleiben über kurz oder lang auch sonstige Instandhaltungsmaßnahmen und der Erhalt eines Baudenkmals wird dauerhaft gefährdet.
Ein weiterer Missstand im aktuell geltenden Denkmalschutzgesetz NRW betrifft den nicht gewährleisteten Erhalt von Bodendenkmälern in festgesetzten Abgrabungsgebieten von Bodenschätzen. Für diese Bereiche definiert §19 Abs.1 DSchG NRW eine Sonderregelung, nach der die §§ 14 „Grabungsschutzgebiete“, 25 „Denkmalpflegeplan“ und 30 „Enteignung“ DSchG NRW außer Kraft gesetzt werden. Legt man nur die laut des Grabungsmonitorings des Geologischen Dienstes im Jahr 2015 tatsächlich für den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Rohstoffe in Anspruch genommenen Flächen zugrunde, so waren 2015 alleine für diese Grabungsgebiete über 240 Hektar Fläche weitgehend vom Bodendenkmalschutz ausgenommen. Hinzu kommen die weiter wachsenden Flächen für den Braunkohletagebau. Insbesondere entlang des Rheins liegt eine Vielzahl festgesetzter Grabungsgebiete in urzeitlichen und antiken römischen, keltischen oder germanischen Siedlungsbereichen. Bodendenkmäler und archäologische Funde aus urzeitlichen und frühzivilisatorischen Epochen stellen nicht nur einen schwer zu beziffernden Schatz für die Archäologie und die Geschichtswissenschaften dar, sie sind unwiederbringliche Zeugnisse unserer kulturellen, technologischen, wissenschaftlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Evolution. Wie viele dieser Geschichtszeugnisse von der Ausnahmeregelung nach § 19 Abs. 1 DSchG NRW in den vergangenen Jahrzehnten betroffen waren, lässt sich angesichts der enormen Flächen und der unterschiedlichen Zuständigkeiten innerhalb der Denkmalverwaltung kaum erheben. Dieser Verlust ist nicht nur aus wissenschaftlicher Sicht unverantwortbar, er stellt auch einen Verstoß gegen das in der Konvention von Malta festgehaltene Europäische Übereinkommen zum Schutz des archäologischen Erbes dar. Vor diesem Hintergrund und angesichts des fortschreitenden und sich weiter beschleunigenden Rohstoffabbaus in NRW, gilt es die Belange des Bodendenkmalschutzes gegenüber dem Eigeninteresse der Rohstoffunternehmen dringend einer neuen Abwägung zu unterziehen. Hierbei lohnt ein Blick in die Denkmalschutzgesetze anderer Bundesländer, insbesondere derer mit Braunkohletagebauflächen. Keines der Denkmalschutzgesetze dieser Länder verfügt über eine ähnliche Sonderregelung für Grabungsgebiete. Die Denkmalbehörden können dort also im Rahmen des Bundesberggesetzes (BBergG) uneingeschränkt über das jeweilige gesetzliche Instrumentarium zum Schutz von Bodendenkmälern verfügen. Offenkundig hat diese Gesetzeslage in den betroffenen Ländern nicht zu einer unbilligen Einschränkung des Rohstoffabbaus geführt.
Besonders gravierend ist der Verlust archäologischer Funde und Bodendenkmäler im rheinischen Braunkohlerevier. Nach Angaben des Rhein-Erft-Kreises werden hier aktuell lediglich 5% der Tagebauflächen durch das Amt für Bodendenkmalpflege des Landschaftsverbands Rheinland archäologisch untersucht, 95% der Fläche gehen ohne vorherige Untersuchung unwiederbringlich verloren (Braunkohle im Rhein-Erft-Kreis – Perspektiven, Hrsg. Kreisarchiv des Rhein-Erft-Kreises, Bergheim, 2018). Daher bedarf es einer deutlichen Ausweitung der archäologischen und bodendenkmalpflegerischen Maßnahmen im zeitlichen Vorfeld neuer Kohleabgrabungen. Der dazu notwendige personelle und finanzielle Mehraufwand überfordert die bestehenden Strukturen der Bodendenkmalpflege. Insbesondere archäologische Ausgrabungen auf den Tagebauflächen erfolgen heute überwiegend durch Personal des LVR-Amtes für Bodendenkmalschutz. Um den Belangen des Bodendenkmalschutzes zukünftig gerecht zu werden, bedarf es daher der verstärkten Zusammenarbeit mit privaten Ausgrabungsunternehmen oder öffentlichen Trägern.
Dabei besteht nicht die Möglichkeit einer Finanzierung der nach § 29 DSchG NRW erforderlichen Maßnahmen aus Mitteln der Stiftung Archäologie im rheinischen Braunkohlerevier. Die im Jahr 1990 durch das Land NRW gemeinsam mit der damaligen Rheinbraun AG, einem Rechtsvorgänger der heutigen RWE Power AG und mit Hilfe einer Zustiftung des Landschaftsverbands Rheinland (LVR) gegründete Stiftung verfolgt nach § 2 Abs. 1 der öffentlich zugänglichen Satzung „ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnittes „Steuerbegünstigte Zwecke“ der Abgabenordnung. Nach § 2 Abs. 2 der Satzung besteht der Stiftungszweck in der Förderung „insbesondere wissenschaftlicher bodendenkmalpflegerischer Maßnahmen“, die im Zusammenhang mit dem Braunkohlenbergbau im rheinischen Revier stehen. Darunter fallen nach § 2 Absatz 3 der Satzung unter anderem auch die Prospektion, Ausgrabung und Dokumentation von Bodendenkmälern. Insofern solche archäologischen bzw. bodendenkmalpflegerischen Tätigkeiten allerdings der Vorbereitung eines Braunkohleabbaus nach § 19 DSchG NRW dienen, stellt eine Kostenübernahme durch die Stiftung Archäologie im rheinischen Braunkohlerevier, anstelle einer Kostenübernahme durch das veranlassende und nach § 19 DSchG NRW anzeigepflichtige privatwirtschaftliche Unternehmen im Kern keine gemeinnützige, sondern eine privatwirtschaftliche Förderung dar. So verausgabte Mittel würden der Wissenschaft im Sinne einer abschließenden wissenschaftlichen Auswertung und Publikation archäologischer Funde entzogen. Die Finanzierung des zusätzlichen Aufwands muss nach § 29 DSchG NRW im Rahmen des Zumutbaren nach dem Veranlasser- prinzip sichergestellt werden.

B      Lösung

Um die energetische Sanierung und Modernisierung von Denkmalschutzobjekten grundsätzlich zu erleichtern, ihr Nutzungspotential zu erhalten und so ihren Fortbestand zu sichern, bedarf es einer Klarstellung in § 9 DSchG NRW, welche den Denkmalschutzbehörden einen klaren Abwägungsspielraum zu Gunsten der Erfordernisse von Klimaschutz und Klimafolgenanpassung eröffnet, aber gleichzeitig weiterhin eine Prüfung des Einzelfalls sicherstellt.
Um den Schutz und den Erhalt von Bodendenkmälern in festgesetzten Grabungsbereichen entsprechend der Konvention von Malta zu verbessern, bedarf es der Streichung von § 19 Abs. 1 DSchG NRW.
Um eine Kostenübernahme für Maßnahmen des Bodendenkmalschutzes in Abgrabungsgebieten von Bodenschätzen nach dem Veranlasserprinzip zu gewährleisten, bedarf es einer Klarstellung in § 19 Abs. 4 (alt) DSchG NRW.

C      Alternativen

Wird die Klarstellung in § 9 DSchG NRW nicht vorgenommen, bleibt ein unklarer Rechtsrahmen bestehen, der eine Gleichbehandlung von sanierungs- oder modernisierungswilligen Eigentümerinnen und Eigentümern von Denkmalschutzobjekten erschwert. Je weniger entsprechende Anträge zur Durchführung erlaubnispflichtiger Maßnahmen nach § 9 DSchG NRW genehmigt werden, desto stärker werden die durchschnittlichen Nutzungspotentiale und damit die längerfristigen Erhaltungsaussichten des Denkmalbestandes in Nordrhein-Westfalen in Zukunft eingeschränkt werden.
Bei einer Beibehaltung von § 19 Abs. 1 DSchG NRW können die Dokumentation, der Schutz und der Erhalt von Bodendenkmälern in festgesetzten Grabungsgebieten weiterhin nicht gewährleistet werden. Es droht der sukzessive Verlust historisch und kulturell bedeutsamer Quellen und Zeitzeugnisse und damit einhergehend eine Verminderung der Möglichkeiten zur Erforschung und Pflege unseres kulturellen Erbes. Dies bedeutet einen Verstoß gegen die Europäische Übereinkunft zum Schutz des archäologischen Erbes.
Bei einem Verzicht auf die Klarstellung in § 19 Abs. 4(alt) DSchG NRW werden im Bereich der Tagebauflächen des rheinischen Braunkohlereviers weiterhin 95% der Abbauflächen ohne eine vorhergehende ausreichende archäologische Untersuchung verloren gehen.

D      Kosten

Für den Landeshaushalt entstehen aus dieser Gesetzesänderung keine unmittelbaren Kosten. Sollte es im Zuge der Gesetzesänderung aufgrund der verbesserten Genehmigungschancen zu einer deutlichen Steigerung von Anträgen nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW kommen, so entsteht ein erhöhter administrativer Aufwand entsprechend der Zuständigkeiten der Denkmalschutzbehörden.
Durch eine Steigerung der Quote der energetischen Sanierung bzw. Modernisierung von Denkmalschutzobjekten in Landesbesitz können sich durch zu erzielende Optimierung der Energiekosten sowie verbesserte Nutzungs- und Vermarktungspotentiale mittelfristig konsumtive Verbesserungen für den Landeshaushalt sowie den Haushalt des Bau- und Liegenschaftsbetriebs NRW (BLB) ergeben.

E       Zuständigkeit

Zuständig ist das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen. Beteiligt sind das Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitales und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen, sowie das Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen.

F       Auswirkungen auf die Selbstverwaltung und die Finanzlage der Gemeinden und Gemeindeverbände

Der Gesetzentwurf stärkt die kommunale Selbstverwaltung, indem die Selbstverwaltung ein- schränkende Ausnahmetatbestände gestrichen werden.
Durch die Gesetzesänderung kann es aufgrund der verbesserten Genehmigungschancen zu einer Steigerung von Anträgen nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW kommen. Hierdurch kann ein erhöhter administrativer Aufwand entsprechend der Zuständigkeiten der Denkmalschutzbehörden entstehen.
Die Streichung von § 19 Abs.1 (alt) DSchG NRW kann zu einer höheren Anzahl von Verfahren nach § 19 DSchG NRW und einer Erhöhung der Zahl der Schutzobjekte nach DSchG NRW führen, hierdurch kann ein erhöhter administrativer Aufwand entsprechend der Zuständigkeiten der Denkmalschutzbehörden entstehen.
Durch eine Steigerung der Quote der energetischen Sanierung bzw. Modernisierung von Denkmalschutzobjekten in kommunalem Besitz können sich durch zu erzielende Optimierung der Energiekosten sowie verbesserte Nutzungs- und Vermarktungspotentiale mittelfristig konsumtive Ausgabenreduktionen sowie Einnahmesteigerungen für kommunale Haushalte ergeben.
Aus einer deutlichen Steigerung der Anzahl von Verfahren nach § 19 DSchG im rheinischen Braunkohlerevier entsteht insbesondere beim LVR-Amt für Bodendenkmalpflege ein zusätzlicher Kontrollaufwand. Gleichzeitig wird das LVR-Amt durch die refinanzierte Vergabe von Ausgrabungsarbeiten an private Grabungsunternehmen oder öffentliche Träger entlastet.

G      Finanzielle Auswirkungen auf Unternehmen und private Haushalte

Unternehmen und Privatpersonen mit Besitz von Denkmalschutzobjekten profitieren finanziell von einer verbesserten Möglichkeit zur energetischen Sanierung bzw. Modernisierung ihrer Denkmalschutzobjekte durch eine Minderung der Unterhaltungskosten und eine Steigerung der Nutzungs- und Vermarktungsmöglichkeiten.
Für Rohstoffunternehmen des Primärsektors kann es in Einzelfällen und in einzelnen Grabungsbereichen zu einer Minderung der Mengenpotentiale für den Abbau von Bodenschätzen kommen. Der Aufwand für Planung, Vorbereitung und Ausschöpfung einzelner Vorkommen von Bodenschätzen kann sich insgesamt erhöhen.
Aus der Klarstellung in § 29 Abs. 4 (alt) DSchG NRW ergibt sich für private Unternehmen eine Mehrbelastung in Höhe der tatsächlich anfallenden Kosten. Gleichzeitig können private Unter- nehmen aus der Vergabe von Dienstleistungen, wie z.B. Ausgrabungsarbeiten zusätzliche Umsätze generieren.

H      Gender Mainstreaming

Die vom Gesetz getroffenen Regelungen haben keine unterschiedlichen geschlechtsspezifischen Auswirkungen, so dass Aspekte des Gender Mainstreaming nicht betroffen sind.

I         Befristung

Die Gesetzesänderung gilt unbefristet.

G e g e n ü b e r s t e l l u n g

Begründung Allgemeiner Teil
Das Denkmalschutzgesetz NRW wurde letztmalig 2016 novelliert. Zwischenzeitlich haben im Bereich der energetischen Gebäudeertüchtigung sowie im Bereich von Maßnahmen zur Gewinnung von Bodenschätzen grundlegende technologische, gesellschaftliche und strukturpolitische Entwicklungen stattgefunden.

Besonderer Teil

Begründungen im Einzelnen:

Zu Artikel 1

Änderung des Denkmalschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen

Zu Nr. 1 (§ 9)
Denkmäler sind gleichsam integrale Bestandteile unseres kulturellen Erbes und prägende und identitätsstiftende Elemente unserer Ortsbilder. Sie für nachfolgende Generationen zu erhalten ist aus kulturellen, ästhetischen und geschichtswissenschaftlichen Gründen eine wichtige Aufgabe unseres Gemeinwesens, deren Wahrnehmung durch das Denkmalschutzgesetz NRW (DSchG NRW) geregelt wird. Der dauerhafte Erhalt von Baudenkmälern lässt sich wirtschaftlich nur dann legitimieren, wenn diese dauerhaft auch einen modernen Nutzungszweck erfüllen und dazu die modernen, insbesondere technischen, Anforderungen erfüllen. Mit sich verändernden Ansprüchen an die Energieeffizienz und die klimafreundliche Energieversorgung von Gebäuden ist in den vergangenen Jahren ein weiterer Zielkonflikt erwachsen, der Denkmalpflegerinnen und Denkmalnutzerinnen heute erneut vor schwierige Abwägungsentscheidungen stellt. Die Erteilung einer Veränderungsgenehmigung nach § 9 DSchG NRW hängt stark von den individuellen Abwägungsentscheidungen der Unteren Denkmalbehörden ab. Oftmals werden Maßnahmen zur energetischen Modernisierung mit Verweis auf die zu schützende Bausubstanz oder das zu schützende Erscheinungsbild abgelehnt. Die Folge ist ein vermindertes Nutzungspotential und damit eine verringerte Wirtschaftlichkeit ganzer Gebäude. Entfallen aber moderne Nutzungsmöglichkeiten oder wird der Betrieb eines Gebäudes unwirtschaftlich, unterbleiben über kurz oder lang auch sonstige Instandhaltungsmaßnahmen und der Erhalt eines Baudenkmals wird dauerhaft gefährdet. Um im Zielkonflikt zwischen Bewahrung und Nutzung von Baudenkmälern eine Abwägung zugunsten einer energetischen Sanierung zu erleichtern, muss der Abwägungsrahmen der Unteren Denkmalschutzbehörden durch das Denkmalschutzgesetz präzisiert werden.

Zu Nr. 2 (§ 19)

Zu Nr. 2 a)
Insbesondere entlang des Rheins liegt eine Vielzahl festgesetzter Grabungsgebiete in urzeitlichen und antiken römischen, keltischen oder germanischen Siedlungsbereichen. Bodendenkmäler und archäologische Funde aus urzeitlichen und frühzivilisatorischen Epochen stellen nicht nur einen schwer zu beziffernden Schatz für die Archäologie und die Geschichtswissenschaften dar, sie sind unwiederbringliche Zeugnisse unserer kulturellen, technologischen, wissenschaftlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Evolution. Nach Angaben des Rhein-Erft-Kreises werden im rheinischen Braunkohlerevier aktuell lediglich 5% der Tagebauflächen durch das Amt für Bodendenkmalpflege des Landschaftsverbands Rheinland archäologisch untersucht, 95% der Fläche gehen ohne vorherige Untersuchung unwiederbringlich verloren. Daher bedarf es einer deutlichen Ausweitung der archäologischen und bodendenkmalpflegerischen Maßnahmen im zeitlichen Vorfeld neuer Kohleabgrabungen. Auch im Bereich der nichtenergetischen oberflächennahen Rohstoffe erfordert die wachsende Sensibilisierung der Bevölkerung für die umweltpolitischen und kulturellen Folgen des Rohstoffabbaus eine neue Abwägung der denkmalrechtlichen Sonderregelungen. Mit der Streichung von § 19 Abs. 1 (alt) DSchG NRW entfällt eine Sonderregelung, die zum Verlust ungezählter und und- okumentierter archäologischer Funde und (potentieller) Bodendenkmäler führt und gleichzeitig die gesellschaftliche Akzeptanz von Maßnahmen zur Gewinnung von Bodenschätzen belastet.

Zu Nr. 2 b)
Änderung der Absatznummerierung redaktionell, aufgrund der Änderung in § 19 Abs. 1 DSchG NRW.

Zu Nr. 2 c)
Insbesondere archäologische Ausgrabungen auf den Tagebauflächen erfolgen heute überwiegend durch Personal des LVR-Amtes für Bodendenkmalschutz. Um den Belangen des Bodendenkmalschutzes gerecht zu werden, bedarf es daher zukünftig der verstärkten Zusammenarbeit mit privaten Ausgrabungsunternehmen oder öffentlichen Trägern. Dabei besteht nicht die Möglichkeit einer Finanzierung der nach § 29 DSchG NRW erforderlichen Maßnahmen aus Mitteln der Stiftung Archäologie im rheinischen Braunkohlerevier. Die im Jahr 1990 durch das Land NRW gemeinsam mit der damaligen Rheinbraun AG, einem Rechtsvorgänger der heutigen RWE Power AG und mit Hilfe einer Zustiftung des Landschaftsverbands Rheinland (LVR) gegründete Stiftung verfolgt nach § 2 Abs. 1 der öffentlich zugänglichen Satzung „ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnittes „Steuerbegünstigte Zwecke“ der Abgabenordnung. Nach § 2 Abs. 2 der Satzung besteht der Stiftungszweck in der Förderung „insbesondere wissenschaftlicher bodendenkmalpflegerischer Maßnahmen“, die im Zusammenhang mit dem Braunkohlenbergbau im rheinischen Revier stehen. Darunter fallen nach § 2 Absatz 3 der Satzung unter anderem auch die Prospektion, Ausgrabung und Dokumentation von Bodendenkmälern. Insofern solche archäologischen bzw. bodendenkmalpflegerischen Tätigkeiten allerdings der Vorbereitung eines Braunkohleabbaus nach § 19 DSchG NRW dienen, stellt eine Kostenübernahme durch die Stiftung Archäologie im rheinischen Braunkohlerevier, anstelle einer Kostenübernahme durch das veranlassende und nach § 19 DSchG NRW anzeigepflichtige privatwirtschaftliche Unternehmen im Kern keine gemeinnützige, sondern eine privatwirtschaftliche Förderung dar. So verausgabte Mittel würden der Wissenschaft im Sinne einer abschließenden wissenschaftlichen Auswertung und Publikation archäologischer Funde entzogen. Daher muss die Finanzierung des zusätzlichen Aufwands nach § 29 DSchG NRW im Rahmen des Zumutbaren nach dem Veranlasserprinzip sichergestellt werden. Die Ergänzung in § 19 Abs. 3 (neu) DSchG NRW dient in diesem Sinne der Rechtsklarheit.

Zu Artikel 2 Inkrafttreten

Das Inkrafttreten der Änderungen in den §§ 9 und 19 DSchG erfordert keinen zeitlichen Aufschub und kann am Tag nach der Verkündung unmittelbar erfolgen.