Verloren gegangenes Vertrauen in demokratische Institutionen wieder herstellen – Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen sichern

I. Ausgangslage

Die „Maskenaffäre“ der Unions-Bundestagsfraktion hat sich inzwischen zu einem weitreichen­den Skandal um mutmaßliche Korruptionsfälle entwickelt, der dem Vertrauen in die Demokra­tie und ihrer Institutionen nachhaltigen Schaden zufügt. Dass Bundestagsabgeordnete der Union für ihre Vermittlung von Aufträgen zur Beschaffung von Schutzmasken Geld erhalten haben sollen, ist vollkommen inakzeptabel. Parlamentarierinnen und Parlamentarier sind dem Gemeinwohl verpflichtet, sie haben die Aufgabe, an der politischen Meinungsbildung und der Gesetzgebung mitzuwirken sowie die Regierung zu kontrollieren. Um diese Aufgaben unab­hängig erfüllen zu können, erhalten Abgeordnete eine gesetzlich vorgeschriebene Entschädi­gung. Es verbietet sich daher, für ihre Tätigkeit zusätzlich Geld von Dritten anzunehmen – für reine Abgeordnetentätigkeiten darf es keine Gegenleistungen von Dritten geben. Aus dem Grund ist die bezahlte Vertretung von Partikularinteressen gemäß § 16 Absatz 2 Satz 3 des Abgeordnetengesetzes NRW unzulässig. Im Mittelpunkt der Arbeit als Mitglied des Landtags soll die Ausübung des Mandats der Abgeordneten stehen.

Vertrauen in ihre demokratische Aufgabenerfüllung können Parlamente und Regierungen durch weitreichende Transparenz und Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen stär­ken. Dabei geht es aufgrund der unterschiedlichen Skandale durch Unions-Abgeordnete in den vergangenen Jahren längst nicht mehr allein um mehr Transparenz und Offenlegung von Lobbyarbeit. Es geht um das Vertrauen in und das Ansehen von Politik, eine saubere Politik, Anstand und Haltung.

Bei Entscheidungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie zeigte Ministerpräsident Armin Laschet, dass ihm die Sensibilität für transparentes Handeln fehlt. Neben den Aufträgen für Schutzkleidung an das Unternehmen van Laack, die zumindest Fragen und Raum für Spe­kulationen offen lassen, stellte die Staatskanzlei den ehemaligen Cheflobbyisten des Pharma-konzerns Sanofi im Impfmanagement ein, obwohl Sanofi selbst an der Entwicklung eines Impf­stoffs arbeitet und damit konkrete wirtschaftliche Interessen verfolgt. Vor dem Hintergrund des Maskenskandals auf Bundesebene besteht hinsichtlich dieser mindestens unsensiblen Vor­gänge ein gesteigertes Aufklärungsbedürfnis. Insbesondere sollte die Landesregierung zu al­len Vergabeverfahren im Zusammenhang mit der Beschaffung von Materialien zur Bekämp­fung der Covid-19-Pandemie vollständige Transparenz schaffen.

1. Einführung eines Lobbyregisters

Die Haltung einer sauberen und transparenten Politik muss institutionell abgesichert werden. Zuvorderst steht hierfür die verbindliche Einrichtung eines Lobbyregisters, das beim Landtags­präsidenten geführt werden und für die Bürgerinnen und Bürger online aufrufbar und einfach bedienbar sowie maschinenlesbar sein soll.

Politische Interessenvertretung ist Bestandteil der Demokratie, sie muss jedoch transparent und für die Öffentlichkeit nachvollziehbar sein. Für den Landtag und die Landesregierung soll dies durch ein Lobbyregister geschehen, in dem sich Lobbyistinnen und Lobbyisten registrie­ren müssen. Aus dem Lobbyregister ergibt sich eine Transparenz darüber, welche Lobbyein-flüsse gegenüber Abgeordneten und gegenüber der Landesregierung stattgefunden haben. Hierbei sind Bürgerkontakte von Abgeordneten und professionelle Interessenvertretung klar zu trennen. Bürgerinnen und Bürger sollen sich weiterhin ohne Hindernisse an ihre Abgeord­neten oder die Landesregierung wenden können und auch Abgeordnete sollen sich ohne Be­denken mit Bürgerinnen und Bürgern treffen und sich austauschen können.

Das auf Bundesebene geplante Lobbyregister ist absolut unzureichend. Ein solches Register kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn dadurch volle Transparenz über Lobbykontakte in alle Ebenen der Regierung und in das Parlament zu jedem Zeitpunkt eines Gesetzgebungsverfah­rens geschaffen wird. Das bedeutet, dass Kontakte von Lobbyistinnen und Lobbyisten auch zu Referentinnen und Referenten in der Landesregierung und nachgeordneten Behörden er­fasst werden müssen. Das ist wichtig, weil gerade auf dieser Ebene der unmittelbarste und im Ergebnis wirksamste Einfluss bei der Ausarbeitung von Gesetzen und Verordnungen oder sonstigen Informationen stattfinden, die von der Landesregierung an das Parlament gegeben werden. Der Datenschutz der Beschäftigten kann ohne Weiteres gewahrt werden. Solche Ver­öffentlichungen hat die Union jedoch verhindert.

Lobbyregister in verschiedenen Ausprägungen gibt es in Thüringen, Rheinland-Pfalz, Bran­denburg, Baden-Württemberg und auf freiwilliger Basis in Sachsen-Anhalt. In Hessen und Ber­lin werden Regelungen angestrebt. Nordrhein-Westfalen als einwohnerstärkstes Bundesland kann es sich nicht leisten, keine gesetzlichen Grundlagen für effektive Transparenz zu schaf­fen.

Neben dem Lobbyregister helfen auch Transparenz- bzw. Informationszugangsgesetze, die Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen zu erhöhen. Solche Gesetze entwickeln die heutigen Informationsfreiheitsgesetze weiter und gewährleisten, dass Bürgerinnen und Bürger Zugang zu allen Daten, die einer politischen Entscheidung zugrunde liegen, erhalten. Sie ori­entieren sich dabei in der Regel an den sogenannten Open- Data- Kriterien.

2. Einführung des legislativen Fußabdrucks

Mit der Einführung des legislativen Fußabdrucks, soll in Entwürfen für Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften und Informationen, die von der Landesregierung an den Landtag ge­geben werden, dokumentiert werden, welche Lobbyistinnen und Lobbyisten bei der Erarbei­tung beteiligt waren, welche Informationen sie der Landesregierung lieferten und ggf. für wel­che Auftraggeberinnen oder Auftraggeber sie tätig wurden. Ebenso soll veröffentlicht werden, welche Informationen die Landesregierung bei der Erstellung dieser Unterlagen ihrerseits ohne Beteiligung von Lobbyistinnen und Lobbyisten verwendete (z.B. Stellungnahmen oder Veröffentlichungen von Unternehmen, Verbänden oder Wissenschaftlerinnen und Wissen­schaftlern).

In den bisher geplanten Regelungen auf Bundesebene wurde der legislative Fußabdruck ver­hindert. Dabei kann nur mit diesem Instrument aufgezeigt werden, welche Interessenvertrete­rinnen und Interessenvertreter in welcher Weise auf einen Gesetzentwurf oder eine Verord­nung der Landesregierung Einfluss genommen haben. Das ist wichtig für die Arbeit der Abge­ordneten – und zwar sowohl für die der Opposition wie die der Koalition. Wenn die Abgeord­neten im Landtag über Gesetze abstimmen, müssen sie vorher wissen, wer die Formulierung der Gesetze maßgeblich geprägt hat, um mögliche Interessensabwägungen treffen zu können.

Die bisherigen internen Verfahren der Verbändeanhörung der Landesregierung sind nicht nur intransparent, sie sind auch nicht inklusiv und nicht beteiligungsorientiert. Dieses Defizit kön­nen auch die öffentlichen Anhörungen in den Fachausschüssen des Landtags nicht ausglei­chen. Deshalb sollten öffentliche Online-Konsultationen im Vorfeld von Gesetzgebungsverfah­ren gestärkt werden, wie es sie auf EU-Ebene gibt. Die Konsultationen sind von den jeweils verantwortlichen Ministerien durchzuführen. Dabei können sich auch Bürgerinnen und Bürger aktiv in die Vorberatung von Gesetzen einbringen. Voraussetzung dafür ist aber, dass die Be­teiligungsverfahren durch ausreichend Personal und finanzielle Ressourcen begleitet werden.

3. Verbot von entgeltlicher Lobbyarbeit von Abgeordneten

Die Verdachtsfälle, dass CDU/CSU-Bundestagsabgeordnete Provisionen für die Vermittlung von Geschäften zur Auslieferung von SARS-CoV-2-Schutzausstattung erhalten haben sollen, oder die Aserbaidschan-Affäre von CDU/CSU-Bundestagsfraktionsmitgliedern ebenso wie der Fall Philipp Amthor gebieten es, die entgeltliche Lobbyarbeit sowie die entgeltliche Vermittlung von Gesprächen durch Abgeordnete insgesamt explizit zu verbieten. Abgeordnete sind dem Wohl der gesamten Bevölkerung verpflichtet, nicht einzelner Unternehmen. Zudem haben Ab­geordnete aufgrund ihrer politischen Kontakte andere Zugänge zu Ministerien oder auch zu kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten. Die Vermittlung überteuerter Pro­dukte, wie im Fall der so genannten „Maskenaffäre“ geschehen, führt auch zur Vergeudung von Steuergeldern. Lobbytätigkeiten durch Abgeordnete können auch nicht im Interesse der Wirtschaft sein, denn dieses Verhalten führt unweigerlich zu Wettbewerbsverzerrungen. Um die Einhaltung dieses Verbots wirksam kontrollieren zu können, müssen die Beschäftigten von Landesregierung und Landesverwaltung entsprechend sensibilisiert werden. Leistungen, die Mandatsträgerinnen und Mandatsträger durch rechtswidrige Lobby- und Vermittlungsarbeit er­langten, müssen abgeschöpft werden können.

4. Schutz für Whistleblowerinnen und Whistleblower

Insbesondere im Sinne der Korruptionsprävention ist ein besserer Schutz für Whistleblowerin-nen und Whistleblower notwendig. Sie geben der Öffentlichkeit Hinweise über Missstände in Unternehmen, Organisationen und Behörden und sorgen damit für Verbesserungen für alle Bürgerinnen und Bürger. Whistleblowerinnen und Whistleblower schützen die Beachtung der Rechtsordnung und das Funktionieren des demokratischen Systems. Sie benötigen deswegen gesetzlichen Schutz.

Das Land NRW kann den Whistleblowerschutz vor allem für seine Behörden und Landesbe-triebe gewährleisten. Hierfür sind gesetzliche Schutzklauseln erforderlich, die allen Beschäf­tigten ein Recht zum Whistleblowing garantieren, ohne dass sie fürchten müssen, ihre Arbeits­stelle zu verlieren. Whistleblowing meint die Meldung von tatsächlichen oder gutgläubig ange­nommenen Verletzungen oder Gefährdungen öffentlicher Interessen – insbesondere Hinweise auf Rechtsverletzungen. Die Meldung muss auch außerhalb des Dienstwegs und anonym möglich sein. Wer Hinweise gibt, soll ein Recht auf eine ordnungsgemäße Prüfung des Hin­weises haben und geschützt über den Fortgang des Verfahrens Informationen erhalten können. Eine unabhängige und neutrale Stelle innerhalb der Landesverwaltung soll die Hinweise prüfen. Diese Stelle muss die für ihre Arbeit notwendige Ausstattung zur Verfügung gestellt bekommen.

5. Strafbarkeit der Bestechlichkeit und Bestechung von Abgeordneten

Damit rechtswidriges Handeln von Abgeordneten strafrechtlich verlässlicher geahndet werden kann, muss der § 108e des Strafgesetzbuchs überarbeitet und konkretisiert werden. Eine straf­rechtliche Verfolgung von fragwürdigen Handlungen von Mandatsträgerinnen und Mandats­trägern scheitert zu oft an der im Moment zu ungenauen Formulierung der relevanten Straf­vorschrift. Die Erfahrungen aus der Anwendung des Straftatbestands der Bestechung und Be­stechlichkeit von Mandatsträgerinnen und Mandatsträgern, §108e Strafgesetzbuch, machen deutlich, dass es häufig Schwierigkeiten bei der Zuordnung gibt und eine deutlichere Bestim­mung der Strafbarkeit von entgeltlichen Beratungsleistungen durch Abgeordnete aus dem Mandat heraus fehlen.

Der Vorschlag der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, das Strafmaß der Abgeordnetenbeste­chung und Abgeordnetenbestechlichkeit auf ein Jahr Freiheitsstrafe zur erhöhen, ist wirkungs­los, wenn nicht klarer geregelt wird, welches Verhalten strafbar ist. Wenn laut dem Unions-Fraktionsvorstandsmitglied Gitta Connemann in dem geplante Fraktionskodex alle Fälle er­fasst werden sollen, muss dies erst recht für das Strafgesetzbuch gelten. Nur so wird für ef­fektive Strafermittlungen gesorgt. Den Fraktionen fehlen zur Überprüfung von Verstößen ge­gen den Kodex bereits die notwendigen Ermittlungsbefugnisse.

Die Landesregierung von Armin Laschet sollte – ausgestattet mit der Aufforderung durch das Landesparlament – eine entsprechende Bundesratsinitiative zur Änderung des §108e des Strafgesetzbuchs einbringen.

II. Der Landtag stellt fest:

1. Die parlamentarische Demokratie lebt vom Vertrauen des Souveräns in die demokrati­schen Institutionen. Dieses Vertrauen hat durch die Skandale um verschiedene Bundes­tagsabgeordnete der Union erheblichen Schaden erlitten.
2. Dieser Vertrauensverlust kann nur durch unverzügliches Handeln für mehr Transparenz, Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen, klare Regeln für Interessenvertretung so­wie für die Nebentätigkeiten von Abgeordneten ausgeglichen werden.
3. Ministerpräsident Armin Laschet kommt hierbei eine besondere Bedeutung zu. Er muss Transparenz um die Beschaffung von COVID-19- Schutzmaterialien im Zuständigkeitsbe­reich seiner Landesregierung unverzüglich herstellen.
4. Der Landtag hat in verschiedenen Bereichen in den vergangenen Jahren selbst einen Beitrag zu mehr Transparenz geleistet, z.B. bei der Veröffentlichung von Nebeneinkünften in einem Stufenmodell, das präziser ist als etwa beim Deutschen Bundestag. Dennoch besteht weiter erheblicher Verbesserungsbedarf. Alle Arten von Nebeneinkünften sollten auf Euro und Cent genau veröffentlicht werden. Zudem sollten Einnahmen aus Beteiligun­gen wie Dividenden und Gewinnausschüttungen sowie alle Arten von Unternehmensbe­teiligungen angezeigt werden.
5. Weiterer Verbesserungsbedarf im Abgeordnetengesetz besteht darin, die entgeltliche Lobbyarbeit von Abgeordneten sowie die entgeltliche Vermittlung von Gesprächen mit der Landesregierung oder Verwaltungen durch Abgeordnete als Regelbeispiele zu verbieten und unter Strafe zu stellen.

III. Der Landtag beschließt:

1. Der Landtag fordert den Ministerpräsidenten Armin Laschet auf, gegenüber dem Landtag vollständige Transparenz über alle Vergaben im Zusammenhang mit der Beschaffung me­dizinischer und sonstiger Schutzmaterialien zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie zu schaffen. Hierbei sind insbesondere die Auftragnehmer, Auftragsvolumina und mögliche Vermittler des Auftrags zu nennen.
2. Der Landtag fordert die Landesregierung auf, unverzüglich einen Gesetzentwurf vorzulegen, dessen Ziel die Errichtung eines verbindlichen öffentlichen Registers für Interessenvertreterinnen und -vertreter (Lobbyregister) ist. Im Lobbyregister sind Interessensvertreterinnen und Interessensvertreter zu registrieren, die professionell im Sinne ihrer Arbeit-bzw. Auftraggeberinnen und -geber bei Landtag und Landesregierung versuchen, auf po­litische oder gesetzgeberische Prozesse Einfluss zu nehmen. Ihre Tätigkeit und ihr Ein­fluss auf jedes einzelne Vorhaben, ihre Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern, ihre Auftrag­geberinnen und Auftraggeber, die Kontaktaufnahmen zur Landesregierung und zum Landtag sowie ihre finanziellen Aufwendungen sollen anhand der Registereintragungen für die Öffentlichkeit nachvollziehbar sein.
3. Der Landtag fordert die Landesregierung auf, unverzüglich einen Gesetzentwurf zur Ein­führung eines legislativen Fußabdrucks vorzulegen. Durch den legislativen Fußabdruck wird dokumentiert, welche Interessenvertretung bei der Landesregierung mit welchem In­halt bei der Erstellung von Gesetzentwürfen und Verordnungen sowie bei anderen Infor­mationen an den Landtag stattgefunden hat.
4. Der Landtag fordert die Landesregierung auf, eine verbindliche gesetzliche Grundlage für Datentransparenz im Sinne der Open Data Prinzipien zu schaffen. Dabei ist die Veröffent­lichung von öffentlich-rechtlichen Verträgen, insbesondere im Bereich der Daseinsvor­sorge, besonders zu fokussieren.
5. Der Landtag fordert die Landesregierung auf, für einen effektiven Schutz von Whistleblowerinnen und Whistleblowern im öffentlichen Dienst gemäß anerkannter Maßstäbe zu sorgen (Schutzklauseln), damit sie ohne Repressionen auf Missstände hinweisen können. Denn eine saubere und transparente Demokratie gelingt nicht ohne eine saubere Verwal­tung, die in ihrem eigenen Sinne und im Sinne der Bürgerinnen und Bürger effektive in­terne Kontrollmechanismen gewährleistet.
6. Der Landtag fordert die Landesregierung auf, eine Bundesratsinitiative für eine Überar­beitung und Präzisierung des Tatbestands der Bestechlichkeit und Bestechung von Man­datsträgerinnen und Mandatsträgern (§ 108e Strafgesetzbuch) zu erarbeiten und in den Bundesrat einzubringen, um so eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten.