Erläuterungen zu kommunalen Haushaltsplanungen für 2015

Liebe Freundinnen und Freunde,
über das Gemeindefinanzierungsgesetz 2015 (GFG 2015) werden die Kommunen die Rekordsumme von 9,6 Milliarden Euro im kommenden Jahr erhalten. Mit dem GFG 2015 wird es eine Reihe von Änderungen geben, die als Vorschläge des FiFo-Gutachtens vom März 2013 mit den Kommunalpolitischen Spitzenverbänden und den Koalitionsfraktionen vereinbart worden sind und sich nun in den Eckpunkten befinden. Auf dieser Basis wird die rot-grüne Landesregierung einen Gesetzentwurf im September in den Landtag einbringen.
Wie sich die höchste Finanzausgleichsmasse und die aktuellen Daten gemeindescharf konkret auswirken zeigt die 1. Modellrechnung des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW (MIK). Ende des Jahres werden die Zahlen auf Grundlage der Ist-Steuer-Einnahmen des 4. Quartals 2013 und ersten drei Quartale des Jahres 2014 endgültig ermittelt und in einer 2. Modellrechnung veröffentlicht. Schon heute deutet sich jedoch an, dass die Steuereinnahmen des Landes gegenüber den Erwartungen sinken werden und dass in Abhängigkeit davon auch die Finanzausgleichmasse des GFG geringer ausfallen wird als bislang angenommen. Sollte dieser Fall eintreten, würden in der Folge auch die Auszahlungsbeträge an die einzelnen Gemeinden und Gemeindeverbände entsprechend geringer ausfallen.
Auf Grundlage des GFG 2015 wird der Kreis der abundanten Gemeinden und die Höhe der in 2015 zu zahlenden Solidarumlage zur Finanzierung des Stärkungspakts Stadtfinanzen ermittelt.
Damit liegen Euch wichtige Eckdaten für die kommunalen Haushaltsplanungen 2015 vor.

Eckpunkte für das GFG 2015

Die, wie auch in früheren Jahren nicht zur Konsolidierung des Landeshaushaltes befrachtete Finanzausgleichsmasse beläuft sich auf rund 9,6 Milliarden Euro. Dies bedeutet nach dem derzeitigen Kenntnisstand eine Steigerung gegenüber 2014 um über 148 Millionen Euro, also rund 1,5 Prozent mehr. Grundlage der 1. Modellrechnung sind die Ist-Steuereinnahmen des Landes für den Zeitraum für den 1. Oktober 2013 bis zum 30. April 2014 sowie die erwartenden Steuer-Einnahmen für den Zeitraum vom 1. Mai bis zum 30. September 2014. Die Steuereinnahmen des 2. Quartals 2014, insbesondere im Bereich der Körperschaftssteuer, sind gegenüber den Planungen rückläufig. Insoweit wird sich die Höhe der Verbundmasse des Gemeindefinanzierungsgesetzes (Summe der anteiligen Steuereinnahmen) nach Kenntnis der Ist-Steuereinnahmen des 2. und 3. Quartals 2014 ggfs. geringer ausfallen und damit die zu verteilenden GFG-Mittel schmälern. Nach meiner Einschätzung reden wir von ca. 100 bis 300 Millionen Euro bzw. 1 bis 3 Prozent, die weniger für das Gemeindefinanzierungsgesetz zur Verfügung stehen werden. Mehr werden wir erst mit der 2. Modellrechnung erst wissen.
Erstmalig fließen im Gemeindefinanzierungsgesetz die Empfehlungen des FiFo-Gutachtens zur Weiterentwicklung des Finanzausgleichs ein. Aufgrund sehr gegensätzlicher Stellungnahmen der Kommunalen Spitzenverbände und eines zu kurzen Zeitraums waren Entscheidungen zu den FiFo-Empfehlungen im letzten Jahr für das GFG 2014 nicht mehr machbar. Inzwischen gab es eine Annäherung und einen Konsens mit den kommunalen Spitzenverbänden, der eine Umsetzung von Empfehlungen des FiFo-Instituts mit dem GFG 2015 möglich macht. Selbstredend halten die Kommunalen Spitzenverbände an ihren konträren Grundsatzpositionen insbesondere zur Dotierung der Verbundmasse und deren Verteilung weiterhin fest.
Hilfreich zur Konsensfindung war sicherlich die Entscheidung (Urteilsbegründung 1, Urteilsbegründung 2) des NRW-Landesverfassungshofes vom Mai 2014 zur Verfassungsbeschwerde vornehmlich kleinerer Gemeinden aus dem ländlichen Raum zum GFG 2011. Die bisherige Verteilungssystematik wurde vom Landesverfassungshof bestätigt, dies gilt u.a. für die Verteilungsinstrumente „Soziallastenansatz“ und „Hauptansatz mit Einwohnerwertung“. Eine grundsätzliche Reform des Finanzausgleichs wurde verneint. Die Vorwürfe des Zirkelschlusses und der Übernivellierung wurden zurückgewiesen und die Regressionsanalyse wird als Methode bestätigt. Mit Blick auf die Dotierung des Finanzausgleichs wurde erneut eine absolute Mindestfinanzausstattungsgarantie der Kommunen verneint, so der Landesverfassungshof in seiner Urteilsbegründung zum GFG 2011.

Welche Veränderungen wurden mit dem GFG 2015 vorgenommen?

Gepoolte Daten: Das Gemeindefinanzierungsgesetz 2015 stützt sich auf die aktuellsten verfügbaren Daten aus 2011 sowie den Jahren 2010 und 2009 zur Beurteilung der kommunalen Ausgaben. Diese neue, gepoolte Querschnittsdatenschätzung soll eine gewisse Verstetigung über verschiedene Haushaltsjahre hinweg bewirken. Dies war auch Wunsch der Kommunalen Spitzenverbände. Mit dem GFG 2016 würden vier und ab dem GFG 2017 dann fünf Jahre zugrunde gelegt. Die Änderungen führen natürlich zu Veränderungen der Gewichtungsfaktoren bei den Bedarfsansätzen.
Schüleransatz: Für die Ermittlung des fiktiven Bedarfes als Schulträger über den Schüleransatz wird, wie im GFG 2014, nach Halbtags- und Ganztagsschülern differenziert und gewichtet. Die Ganztagsschüler werden mit 2,23 und die Halbtagsschüler mit 0,85 gewichtet (bisher: 2,02 und 0,62).
Fiktive Hebesätze: Bei den fiktiven Hebesätzen kommt es bei der Gewerbesteuer auf eine leichte Erhöhung von 412 auf 415 Punkten. Die fiktiven Hebesätze der Grundsteuern liegen bei 213 (Grundsteuer A) und 423 (Grundsteuer B).
Soziallastenansatz: Der Soziallastenansatz zur Bemessung der kommunalen sozialen Aufwendungen wird von 13,85 (2014) auf 15,76 (2013: 15,3) angepasst. Parameter ist wie bisher die Anzahl der SGB II-Bedarfsgemeinschaften.
Der Flächenansatz zur Abdeckung überproportionaler Ver- und Entsorgungssysteme in Abhängigkeit zur Siedlungsstruktur ist mit 0,18 (0,14) angesetzt. Der Zentralitäts- bzw. der sog. Pendleransatz liegen wie 2013 bei 0,48 Normeinwohnern pro sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten am Arbeitsort.
Um die einzelnen Kriterien beurteilen zu können, nachfolgende Tabelle über die Gewichtung der vorgenannten Ansätze im GFG 2015.

Tabelle 1: Gewichtungsfaktoren GFG 2015
D.h., rund 87 Prozent der Schlüsselzuweisungen werden nach den Parametern Einwohnerzahl und Anzahl der Bedarfsgemeinschaften verteilt.
Ein Vergleich der voraussichtlichen Zuwendungen aus dem Gemeindefinanzierungsgesetz weist erhebliche Unterschiede für die einzelnen Kommunen aus. Beispielsweise verliert Köln 86,6 Millionen Euro (- 22,8 Prozent) an Schlüsselzuweisungen gegenüber 2014, ebenso Münster mit 27,3 Millionen Euro (- 72,2 Prozent) oder aber im kreisangehörigen Raum Städte wie Eschweiler mit 6,6 Millionen Euro (- 29,4 Prozent), Jülich mit 1,9 Millionen Euro (- 33,6 Prozent) und Bergheim mit 8,0 Millionen Euro (- 29,1 Prozent).
Vermeintliche Gewinner (nur ein Anteil der Mindereinnahmen wird ausgeglichen) sind strukturschwache Gemeinden mit hohen Soziallasten und unterdurchschnittlichen Steuer-, insbesondere Gewerbesteuer-Einnahmen. Zu nennen sind beispielhaft Aachen mit Mehreinnahmen von 28,7 Millionen Euro (+ 22,1 Prozent), Bonn mit 15,1 Millionen Euro (+ 16,5 Prozent), Hagen mit 15,4 Millionen Euro (+ 13,2 Prozent), Remscheid mit 17,2 Millionen Euro (+ 59,0 Prozent), Oberhausen mit 23,6 Millionen Euro (+ 16,1 Prozent), Gummersbach mit 5,3 Millionen Euro (+ 148,9 Prozent), Siegburg mit 3,9 Millionen Euro (+ 75,5 Prozent), Wesseling mit 1,8 Millionen Euro (+ 61,7 Prozent) oder aber Weilerzwist mit 1,3 Millionen Euro (+ 64,9 Prozent).

Gewerbesteuer-Einnahmen

Die Einnahmen aus der Gewerbesteuer entwickelten sich im 2. Halbjahr 2013 und 1. Halbjahr 2014 in den einzelnen NRW-Kommunen sehr unterschiedlich. Dies zeigt uns die Abfrage der kommunalen Spitzenverbände zur Höhe der erzielten Steuereinnahmen bei den einzelnen Kommunen.
Deutlich wird, dass sich die Schere zwischen den steuerstarken und -schwachen Gemeinden immer weiter öffnet. Insbesondere den Stärkungspakt-Kommunen ist es nur durch eine Anhebung der Hebesätze gelungen, das bisherig niedrige Niveau der Gewerbesteuer-Einnahmen zum Vorjahres-Vergleichszeitraum zu halten. Beispielsweise war die Stadt Gelsenkirchen durch E.ON mit Rückforderungen in Höhe von 59 Millionen Euro konfrontiert, Essen fehlten 60 Millionen Euro geplanter Einnahmen (RWE), Duisburg rechnet mit max. 165 bis 170 Millionen Euro statt ursprünglich veranschlagten 187,5 Millionen Euro Gewerbesteuer-Einnahmen. Der Wuppertaler Kämmerer Johannes Slawig musste im Zuge von Steueroptimierungsmaßnahmen des amerikanischen Unternehmens Carlyle Group per Haushaltssperre die Notbremse ziehen. Die Konzerntochter von Carlyle Group, der Wuppertaler Lackhersteller Axalta, zahlt aufgrund der konzerninternen Verrechnung von Gewinnen und Verlusten kaum noch Gewerbesteuer, rund 25 Millionen Euro fehlen in der Stadtkasse.
Wie unterschiedlich sich das Gewerbesteuer-Aufkommen in den einzelnen Kommunen entwickelt hat, zeigen beispielhaft die beiden nachfolgenden Tabellen:

Tabelle 2: Gewerbesteuer-Einnahmen steuerschwacher Kommunen

Tabelle 3: Gewerbesteuer-Einnahmen steuerstarker Kommunen (Quelle: Kommunale Spitzenverbände)
Hinweis: Verglichen werden Kommunen, die entweder überdurchschnittliche Zuwächse an Schlüsselzuweisungen und/oder ergänzende Stärkungspaktmittel erhalten (Tabelle 2) mit Kommunen, die entweder deutlich geringere Schlüsselzuweisungen gegenüber 2014 erhalten oder aber als abundante Kommune zur Finanzierung des Stärkungspaktes über die Solidarumlage (Tabelle 3) herangezogen werden. Zur Vergleichbarkeit wird das Brutto-Gewerbesteuer-Aufkommen je Einwohner (Basis: Einnahmen des 2. Halbjahrs 2013 und des 1. Halbjahrs 2014) auf Grundlage des jeweils für 2013 geltenden örtlichen Hebesatz (Ist-Einnahmen) mit den Einnahmen bei Anwendung des für das GFG 2015 ausgewiesenen fiktiven Hebesatzes von 415 v.H. gegenübergestellt.
Um das Gewicht der unterschiedlichen Gewerbesteuer-Einnahmen deutlich zu machen, eine – zugegeben fiktive – Beispielsrechnung für Duisburg auf Grundlage des Gewerbesteuer-Aufkommens der Stadt Düsseldorf. Der Haushaltsentwurf 2014 der Stadt Duisburg weist unter Einbeziehung der Stärkungsmittel (52,9 Millionen Euro) ein Defizit von 25,984 Millionen Euro auf. Duisburg ist mit rund 382 Millionen Euro (Stand: 31.12.2013) überschuldet. Wenn Duisburg vergleichbare Gewerbesteuer-Einnahmen wie Düsseldorf erzielen würde, dann würde der Haushaltsentwurf ohne Stärkungsmittel ein Plus von 435 Millionen Euro aufweisen. Duisburg könnte sofort in die Entschuldung einsteigen.

Solidarumlage in 2015

Auf Grundlage des Gemeindefinanzierungsgesetz 2015 wird die Höhe der zur Finanzierung des Stärkungspakts Stadtfinanzen herangezogenen Solidarumlage ermittelt. Insgesamt werden über den Stärkungspakt 646 Millionen Euro jährlich den überschuldeten Gemeinden als Konsolidierungshilfe zur Verfügung gestellt. Im Gegenzug zu der Sanierungshilfe des Landes müssen die Empfängergemeinden einen klaren Sparkurs einschlagen.
440 Millionen Euro sind hierfür aus dem Landeshaushalt vorgesehen, damit werden rund 70 Prozent der Aufwendungen vom Land getragen. Weitere 115 Millionen Euro werden über Befrachtungen aus dem Gemeindefinanzierungsgesetz finanziert und rund 91 Millionen Euro sind über eine Solidarumlage von den abundanten Gemeinden bereitzustellen.
Zur Bestimmung des Kreises der Soli-Zahler und der Höhe der zu leistenden Solidarumlage gilt die Formel 3 aus 5. D.h.: Erhält eine Gemeinde keine Schlüsselzuweisungen aus dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2015 (1. Kriterium) und hat darüber hinaus in den letzten 4 Jahren mindestens 2-mal keine Schlüsselzuweisungen erhalten (2. Kriterium), dann wird sie zur Finanzierung des Stärkungspaktes herangezogen. Die Höhe der zu leistenden Solidarumlage wird auf Basis der sogenannten „überschießenden normierten Steuerkraft“ (verbleibendes Plus nach Abzug der Einnahmen auf Grundlage der fiktiven Hebesätze) ermittelt.
Nach jetzigem Kenntnisstand werden 78 Gemeinden zur Solidarumlage herangezogen, in 2014 waren es 59 Gemeinden. Nach Berechnungen der Kommunalen Spitzenverbände wird wie bereits 2014 der Großteil der Solidarumlage aus den Kreisen Gütersloh (13,1 Millionen Euro) und Mettmann (33,6 Millionen Euro) bereitzustellen sein. Spitzenzahler wird die Stadt Monheim mit voraussichtlich 22,41 Millionen Euro sein. Als einzige kreisfreie Stadt trägt Düsseldorf mit rund 18,78 Millionen Euro über die Solidarumlage zur Finanzierung des Stärkungspakts Stadtfinanzen bei. Die genaue Höhe der zu leistenden Solidarumlage wird allerdings erst mit der 2. Modellrechnung zum GFG 2015 ermittelt.
Alle anderen Städte und Gemeinden tragen ihr Scherflein über verringerte Schlüsselzuweisungen in Höhe der vorgenommenen Befrachtungen (- 115 Millionen Euro) zur Finanzierung des Stärkungspakts bei.
Rund 7,8 Prozent der überschießenden normierten Steuerkraft werden einbehalten. Damit verbleiben rund 92 Prozent der zusätzlichen in den Kassen der Solizahler. Eine Übersicht der voraussichtlich zu leistenden Solidarumlage findet Ihr hier.

Orientierungsdaten für die Haushaltsplanung

Für die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung 2015 bis 2018 hat das Innenministerium in Abstimmung mit dem Finanzministerium und den kommunalen Spitzenverbänden Orientierungsdaten veröffentlicht.
Hiernach wird für das Haushaltsjahr 2015 mit Zuwächsen bei den kommunalen Steuereinnahmen in Höhe von 4,2 Prozent gegenüber 2014 gerechnet (Gemeindeanteil-Einkommenssteuer: + 5,7 Prozent, -Umsatzsteuer: + 3,9 Prozent, Gewerbesteuer: + 4,0 Prozent, Grundsteuer A und B: + 1,8 Prozent). Die Schlüsselzuweisungen werden gegenüber 2014 um 1,56 Prozent ansteigen.
Für die Ausgaben werden folgende Aufwandssteigerungen prognostiziert:

Tabelle 4: Orientierungsdaten des Innenministerium für 2015 bis 2018
Hierbei sind zu berücksichtigen:
Personalaufwendungen: Die ausgewiesenen Steigerungsraten entsprechen der Auffassung des Innenministeriums. Die voraussichtlichen Mehrausgaben als Folge des Urteils des Landesverfassungshofs zu den Beamtenbesoldungen sind hierin nicht eingeflossen.
Sozialtransferaufwendungen: Die entsprechenden Aufwandssteigerungen stehen im Widerspruch zu der Entwicklung früherer Jahre, wie nachfolgende Tabelle zeigt. Hiernach betrug die mittlere Steigerungsrate der ausgewählten Sozialaufwendungen + 4,1 Prozent.

Tabelle 5: NRW-Kostenentwicklung ausgewählter Sozialaufwendungen
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Orientierungsdaten unverbindliche Landesdurchschnitte für den Bereich aller Kommunen lediglich eine Orientierungsgrundlage darstellen. Von einer ungeprüften Übernahme der Orientierungsdaten für die Haushaltsplanung ist dringend abzuraten. JedeR KämmererIn sollte – in Abhängigkeit zu den strukturellen und örtlichen Besonderheiten – die für die Ergebnis- und Finanzplanung erforderlichen Einzelwerte für seine eigene Gemeinde ermitteln.

Fehlende Haushaltsabschlüsse in den Kommunen

Ein Ärgernis: Viele NRW-Kämmerer haben keine Haushaltsabschlüsse für ihre Gemeinde vorgelegt – trotz mehrmaliger Aufforderung durch die Kommunalaufsicht.
Im Landtag wird daher seit ca. Anfang 2013 einen restriktiver Kurs des Innenministeriums bei Fehlen der Haushaltsabschlüsse gegenüber den Kommunen eingefordert. Dies ist eine berechtigte Forderung angesichts des Hintergrundes, wonach zum Beispiel der kommunale Finanzausgleich (Stichwort: Gemeindefinanzierungsgesetz) im erheblichen Umfang auf die geprüften Haushaltsabschlüsse der früheren Haushaltsjahre aufsetzt. Welche Verwerfungen hierdurch ausgelöst werden können, hat u.a. die Neuberechnung der Mittel aus dem Stärkungspakt Stadtfinanzen zum Jahreswechsel 2012/2013 gezeigt.
Zudem haben die Räte keinerlei Steuerungsmöglichkeiten in Sachen Haushaltsplanung. Ob die vom Kämmerer angesetzten Einnahmen und Aufwendungen (beispielsweise für die Gewerbesteuer oder die Höhe der Personalaufwendungen) realistisch sind, lässt sich nur aus einem Vergleich der Haushaltsrechnung des Vorjahres bzw. der Vorjahre gegenüber den ursprünglichen Haushaltsplanungen entnehmen. Darüber hinaus wird Euch ein tatsächliches Bild der kommunalen Vermögenslage verweigert (z.B.: die Entwicklung der Verbindlichkeiten, die Höhe der Sonderabschreibungen oder aber die tatsächliche Inanspruchnahme der Kreditermächtigungen). Damit werden den betroffenen Räten entsprechende Informationen vorenthalten, um auf Fehlentwicklungen eingehen und reagieren zu können.
In Sachen Kommunalaufsicht stellt sich die Situation folgendermaßen dar: Ohne Kenntnisnahme der geprüften Haushaltsabschlüsse lässt sich die Eigenkapitalbasis oder aber die tatsächliche Höhe der Haushaltsdefizite und daraus folgernd die erforderlichen Haushaltssanierungsmaßnahmen überhaupt nicht schlüssig beantworten.
Das Innenministerium hat daher die bei den Bezirksregierungen und Kreisen angesiedelten Kommunalaufsichtsbehörden zu einem restriktiven Kurs aufgefordert und hierzu 2 Erlasse veröffentlicht: Erlass vom 27.06.2013: Hier werden die Kommunalaufsichtsbehörden angewiesen, bei fehlenden Haushaltsabschlüssen von Stärkungspakt-Kommunen die Auszahlung der Landesmittel aus dem Stärkungspakt Stadtfinanzen auszusetzen. Erlass vom 12.05.2014: Dieser Erlass beinhaltet eine Verweigerung der Haushaltsgenehmigung für die Haushaltspläne 2015 ff bei fehlenden Haushaltsrechnungen der Vorjahre. Hilfsweise kann ein verbindlicher Zeitplan zur nachträglichen Erstellung der Haushaltsrechnungen der Vorjahre mit den Kommunalaufsichtsbehörden vereinbart werden.
Sollten auch diese Instrumente nicht die notwendige Wirkung zeigen, sind weitere Sanktionsmaßnahmen zu erwarten.
Eine Übersicht zum Stand der Haushaltsabschlüsse in den einzelnen NRW-Kommunen findet Ihr hier.
Die Landesregierung wird nun die kommunalen Spitzenverbände zum Gemeindefinanzierungsgesetz wieder beteiligen. Die Einbringung des Gesetzentwurfs in den Landtag findet nach den Sommerferien statt. Die Verabschiedung des GFG ist mit der Verabschiedung des Landeshaushalts im Dezember vorgesehen.
Hinweis: Am 05. September 2014 veranstaltet die Grüne Landtagsfraktion NRW einen „Kommunalpolitischen Ratschlag“ zum GFG 2015, um 15.00 Uhr in den Räumen der Grünen-Ratsfraktion Düsseldorf. An diesem Nachmittag wollen wir uns durch das Innenministerium die Eckpunkte des GFG 2015 vorstellen lassen und zusammen mit Vertreter*innen der Kommunalen Spitzenverbände diskutieren. Bei Interesse bitte ich um verbindliche Anmeldung bei eva.weber@landtag.nrw.de.
Bei Rückfragen stehe ich und Stefan Schweers Euch zur Verfügung (Telefon 0211 – 884 23 35 bzw. – 884 26 59, mario.krueger@landtag.nrw.de bzw. stefan.schweers@landtag.nrw.de ). Stefan Schweers vertritt Rainer Lagemann als wissenschaftlicher Mitarbeiter für Kommunalpolitik. Rainer ist bis Mitte Oktober in Elternzeit und erst dann wieder erreichbar.
Mit grünen Grüßen,
Mario Krüger