Aus der Hochwasserkatastrophe lernen: Zehn Punkte zur Stärkung des Katastrophenschutzes

Diskussionspapier

Portrait Verena Schäffer

Die Hochwasserkatastrophe vom Juli hatte dramatische Auswirkungen. Mehr als 180 Menschen haben in Deutschland ihr Leben verloren, darunter auch vier Feuerwehrleute. Wir sind in Gedanken bei den Verstorbenen, Verletzten und Angehörigen sowie bei den vielen Menschen, die in dieser Flut alles verloren oder massive Sachschäden erlitten haben.

Unser besonderer Dank gilt allen Einsatzkräften von Feuerwehr, den Hilfsorganisationen, den Rettungsdiensten, dem Technischen Hilfswerk, der Bundeswehr, den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den Verwaltungen und in den Krisenstäben. Unser ebenso großer Dank geht an die vielen Bürgerinnen und Bürger aus Nordrhein-Westfalen und anderen Teilen der Bundesrepublik, die vor Ort mit unermüdlichem Engagement mit anpacken, Hilfsgeräte bereitstellen, für Lebensmittel und Kleidung sorgen oder denen ein Dach über dem Kopf geben, die ihres verloren haben. Sie alle haben in den letzten Wochen Unglaubliches geleistet und leisten es weiterhin.

Offenbar führten die eindringlichen Unwetterwarnungen des Deutschen Wetterdienstes nicht zu entsprechenden Handlungsaufforderungen von den Landesbehörden an die Kreise und kreisfreien Städte als untere Katastrophenschutzbehörden, ihre Bevölkerung zu warnen und Menschen in Sicherheit zu bringen. Dass der Landesinnenminister nun die gesamte Verantwortung auf die Kreise und kreisfreien Städte abwälzt, wird seiner Verantwortung als oberste Aufsichtsbehörde nicht gerecht. Weder hat das Innenministerium Kontakt zu dem für den Hochwasserschutz zuständigen Umweltministerium im Vorfeld der Katastrophe gesucht noch hat das Innenministerium von seiner Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Bevölkerung zu warnen.

Eine gründliche Analyse des Behördenhandelns ist wichtig, um Lehren für die Zukunft zu ziehen. Denn angesichts der fortschreitenden Klimakrise müssen wir in Zukunft immer häufiger mit extremeren Unwetterereignissen rechnen. In die notwendige Diskussion über eine Stärkung des Katastrophenschutzes wollen wir uns als Bündnis 90/Die Grünen im Landtag Nordrhein-Westfalen konstruktiv mit Vorschlägen einbringen:

1. Katastrophenschutzbedarfspläne verbindlich einführen

Um im Falle einer Großeinsatzlage schnell und koordiniert zu reagieren, ist eine gute Katastrophenvorsorge unerlässlich. Bedarfspläne sind nicht neu. So beschließen die Räte in den Kommunen in Nordrhein-Westfalen regelmäßig für den Bereich der Feuerwehr die Brandschutzbedarfspläne. Darin legen sie unter anderem die Schutzziele – in welchem Zeitraum bei welchem Einsatzszenario die Feuerwehr mit welcher Personalstärke vor Ort sein soll – und die hierfür benötigte personelle und technische Ausstattung ihrer örtlichen Feuerwehr fest.

Analog zum Brandschutz ist es unerlässlich, auch für den Bereich des Katastrophenschutzes Planungen vorzunehmen. Damit wird Vorsorge betrieben, die im entscheidenden Fall Menschenleben retten kann. Die Kreise und kreisfreien Städte als zuständige Katastrophenschutzbehörden sollten daher Risikoanalysen durchführen und Bedarfe für unterschiedliche Katastrophenschutzszenarien – Hochwasser, langanhaltender flächendeckender Stromausfall, großflächige Waldbrände etc. – ermitteln. Die Katastrophenschutzbedarfspläne sollten unter anderem Warnkonzepte, die Zusammenarbeit der unterschiedlichen Akteure im Katastrophenschutz, technische Einsatzgeräte, eine Übersicht der Kritischen Infrastruktur sowie die Vernetzung zu weiteren Akteuren, wie den städtischen Wasser- und Abwasserbetrieben oder den Energieversorgern, enthalten.

Die bereits im Gesetz vorgesehene Katastrophenschutzplanung muss verbindlicher werden. Das betreffende Gesetz – das Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) – muss entsprechend geändert werden. Derzeit wird die Katastrophenschutzplanung nur sehr unterschiedlich vor Ort umgesetzt. Katastrophenschutzbedarfspläne sollten in den Kreistagen und in den Stadträten der kreisfreien Städte verabschiedet werden. Die Gültigkeit sollte eine Höchstgrenze von fünf Jahren nicht überschreiten, zum einen, um auf notwendige Änderungen der Bedarfsplanung vornehmen zu können, und zum anderen, um sicherzustellen, dass sich die Kreistage und Stadträte mindestens einmal in einer Wahlperiode mit den Katastrophenschutzbedarfsplänen befassen. Das Land muss die Kommunalverwaltungen bei der Erarbeitung und Umsetzung von Katastrophenschutzbedarfsplänen unterstützen.

Je nach Größe und personeller Ausstattung der Verwaltungen in den Kreisen und kreisfreien Städten ist das benötigte Fachwissen unterschiedlich ausgeprägt, um das Risiko unterschiedlicher Katastrophenszenarien  einschätzen zu können – wie etwa bei einem Hochwasser. Die Landesregierung muss daher zusammen mit den Kommunalen Spitzenverbänden und den am Katastrophenschutz Beteiligten Lösungen erarbeiten, wie fehlendes Wissen und Übung in den zuständigen Stellen verbessert werden können.

2. Landeskompetenzen im Katastrophenschutz ausbauen

 Bei Großeinsatzlagen und Katastrophen sind die Kreise und kreisfreien Städte als untere Katastrophenschutzbehörden für das Krisenmanagement zuständig. Nicht selten jedoch ist in einem Katastrophenfall nicht nur eine Stadt oder ein Kreis betroffen, sondern eine Vielzahl von Städten und Kreisen oder sogar das gesamte Land, wie etwa die Hochwasserkatastrophe im Juli oder die COVID-19-Lage zeigen.

Bislang fehlt im Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz NRW (BHKG) eine Regelung über das Krisenmanagement des Landes bei Großeinsatzlagen und Katastrophen, die eine größere Region betreffen oder sogar von landesweitem Ausmaß sind. Es muss zukünftig möglich sein, dass das Land im Bedarfsfall einen landesweiten Katastrophenfall ausruft. Mit dem Ausrufen eines Katastrophenfalls muss die Möglichkeit einer Kompetenzverlagerung von der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte auf die Ebene der jeweiligen Bezirksregierungen oder der Landesregierung geschaffen werden. Diese Kompetenzverlagerung würde für eine übergeordnete Koordinierung und für landesweit einheitliche Rahmenbedingungen sorgen.

Damit das Innenministerium Zuständigkeiten im landesweiten Katastrophenfall übernehmen kann, muss das Innenministerium als Katastrophenschutzbehörde auf Landesebene gestärkt werden. Geprüft werden muss dabei auch, ob es sinnvoll ist, dafür ein eigenes Katastrophenschutzamt auf Landesebene zu gründen. Darüber hinaus braucht es eine landesweite Katastrophenschutzplanung.

Zudem muss für eine bessere Verzahnung der für den Katastrophenschutz Verantwortlichen im Innenministerium und den Bezirksregierungen mit den anderen Fachressorts gesorgt werden – je nach Art der Katastrophe. So ist es unverständlich, dass es keinen Austausch zwischen Innen- und Umweltministerium angesichts der Unwetterwarnungen gegeben hat. Damit sich dieser Fall nicht wiederholt, muss der Austausch zwischen den Fachressorts in der landesweiten Katastrophenschutzplanung festgelegt werden.

3. Krisenstab der Landesregierung klarer regeln

Bis jetzt hat Ministerpräsident Armin Laschet weder bei der COVID-19-Pandemie noch in der bislang größten Naturkatastrophe Nordrhein-Westfalens – der Hochwasserkatastrophe im Juli – den Krisenstab des Landes aktiviert. Laut Geschäftsordnung des Krisenstabs der Landesregierung ist die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident für die Einberufung zuständig. Das Innenministerium sowie jedes von der Lage betroffene Fachministerium kann dem Ministerpräsidenten den Vorschlag zur Einberufung des Krisenstabs unterbreiten.

Der Krisenstab ist im BHKG NRW gesetzlich verankert und muss beim Innenministerium vorgehalten werden. Armin Laschet muss erklären, warum er sich gegen eine Aktivierung des Krisenstabs entschieden hat. Denn der Krisenstab hat die Aufgaben, die zur Lagebewältigung erforderlichen Entscheidungen zu treffen, das Verwaltungshandeln auf Landesebene zu koordinieren, die Öffentlichkeit und die Presse über das aktuelle Krisengeschehen zu informieren, das Kabinett zu informieren sowie die Zusammenarbeit mit Bund und Ländern zu koordinieren.

Die Vorhaltung eines Krisenstabs ist sehr sinnvoll – Regelungen zur seiner Einberufung und seinen Aufgaben müssen offensichtlich konkretisiert und im BHKG selbst geregelt werden.

4. Zentralstelle für den Katastrophenschutz beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe

Der Bund hat keine Kompetenzen im Bereich des Katastrophenschutzes, sondern nur für den Bevölkerungsschutz im Verteidigungsfall. Katastrophenschutz ist Aufgabe der Länder und in den Ländern sind die Kreise und kreisfreien Städte zuständig. Nachdem der Bevölkerungs- und Katastrophenschutz nach Ende des Kalten Krieges in Deutschland politisch deutlich an Bedeutung verloren hatte, hat man nach dem Terroranschlag vom 11. September 2001 das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) aufgebaut, allerdings ohne diesem rechtliche Kompetenzen im Katastrophenfall zu übertragen. Angesichts von zunehmenden Naturkatastrophen durch die Klimakrise und anderer möglicher Katastrophen ist es an der Zeit, das BBK weiterzuentwickeln und das Grundgesetz entsprechend zu ändern.

Um die Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen im Katastrophenschutz zu stärken, sollte das BBK zu einer Zentralstelle verändert werden, um bei Katastrophen koordinierende Aufgaben zu übernehmen,  bundesweit einen einheitlichen Informationsfluss sicherzustellen und Empfehlungen abzugeben. Die Länder sollten gesetzlich verpflichtet werden, Informationen an den Bund zu melden, etwa über die Verfügbarkeit von Einsatzmitteln, die Bereitschaft von Hubschraubern und Informationen über die Kritische Infrastruktur. Diese Daten sollten tagesaktuell aktualisiert werden und abrufbar sein. Durch die Koordination des BBK können bundesweit verfügbare Einsatzmittel schneller an den Einsatzort gebracht werden, womit auch die örtlichen Krisenstäbe entlastet werden können. Keinesfalls bedeutet die Änderung eine Zentralisierung des Katastrophenschutzes und steht auch nicht im Widerspruch zu der örtlichen Zuständigkeit. Das BBK soll als Zentralstelle die dezentrale Struktur des Katastrophenschutzes unterstützen.

Bislang scheitert dieser Vorschlag an der Weigerungshaltung der Landesinnenminister. Es ist nun endlich an der Zeit, die Fachexpertise des BBK zu nutzen und ihm die Aufgaben der Koordination und des Informationsflusses zu übertragen.

 5. Verbesserung der Warnsysteme

Im Katastrophenfall ist eine aktive, frühzeitige, transparente, verständliche und konsistente Kommunikation unverzichtbar. Warnungen müssen über verschiedene Meldewege erfolgen, damit sie möglichst viele Menschen erreichen. Wichtig ist dabei, dass die Warnungen klare Handlungsanweisungen enthalten und dass sie mehrsprachig sind.

Nach dem Ende des Kalten Krieges wurden vielerorts Sirenen abgebaut, so auch in Nordrhein-Westfalen. Bereits in rot-grüner Regierungszeit wurde begonnen, die Kommunen beim Auf- und Ausbau von Sirenen zu unterstützen – die aktuelle Landesregierung setzt diese Bestrebungen fort. Mit der Installation von Sirenen muss auch das Bewusstsein der Bevölkerung geschärft werden, welches Sirenensignal welche Bedeutung hat und wie man sich bei welcher Katastrophenlage verhalten sollte. Nur so können Warnungen im Ernstfall erfolgreich sein. Dafür braucht es Informationskampagnen, die auf verfügbare Warnmittel aufmerksam machen und insbesondere den Umgang mit Warnstufen und Warnmeldungen vermitteln.

Neben den Sirenen oder Lautsprecheransagen durch Feuerwehr oder Polizei sind digitale Warnsysteme, wie über die WarnApps NINA und KATWARN, wichtig. In Nordrhein-Westfalen können die Feuerwehr-Leitstellen bereits über das Modulare Warnsystem (MoWas) u.a. die WarnApp NINA oder den Rundfunk ansteuern. Eine wichtige Ergänzung wäre die Einführung von Cell Broadcasting, das bereits in anderen europäischen Ländern erfolgreich durchgeführt wird: Alle Personen, die sich mit ihren Mobiltelefonen im Bereich einer ausgewählten Funkzelle befinden, werden durch eine Textnachricht benachrichtig – ohne dass sie sich registrieren oder eine App herunterladen müssten.

6. Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung stärken

Der Staat ist in der Verantwortung, für den entsprechenden Schutz seiner Bürgerinnen und Bürger zu sorgen. Allerdings kann effektiver Schutz nur gelingen, wenn Bürgerinnen und Bürger ihrerseits in der Lage sind, eine Notfallsituation für eine bestimmte Zeit ohne Hilfe durch andere gut zu überstehen. Dafür braucht es eine Stärkung der Selbsthilfefähigkeit der Bürgerinnen und Bürger, denn in unserem zum Glück katastrophenarmen Land herrscht aktuell in weiten Teilen der Bevölkerung eine große Unwissenheit über die Vorsorge für und das Verhalten bei Katastrophenlagen. Das fängt bei dem Besitz von batteriebetriebenen Radios an, um bei Stromausfall über das Radio Warnungen und Hinweise zu erhalten, und betrifft des Weiteren zum Beispiel die Bevorratung von Trinkwasser und haltbaren Lebensmitteln. Themenfelder, in denen das Wissen um Vorsorge für einen und das Verhalten im Katastrophenfall gestärkt werden sollte, sind unter anderem Brände, Hochwasser und Stromausfall. Zudem muss unabhängig vom Ausbau von Sirenen auch das Wissen über die Sirenensignale verbreitet werden.

Die Aufgabe der Aufklärung von Bürgerinnen und Bürgern über die Möglichkeiten der Selbsthilfe tragen die Gemeinden. Doch wird diese Aufgabe bislang in nur sehr wenigen Gemeinden umgesetzt. Das Innenministerium gründete bereits eine Arbeitsgruppe „Selbsthilfe“, die zum Thema Selbsthilfefähigkeit bei einem Stromausfall arbeitet. Dieses Thema ist wichtig, sich hierauf allein zu beschränken, ist ist allerdings zu kurz gedacht. Deshalb sollte die Landesregierung zusammen mit dem Verband der Feuerwehren NRW, den anerkannten Hilfsorganisationen sowie den Kommunalen Spitzenverbänden eine geeignete, breiter angelegte Kampagne zur Stärkung der Selbsthilfefähigkeit der Bürgerinnen und Bürger initiieren. Diese sollten insbesondere durch Onlineangebote unterstützt werden und die unterschiedlichen Zielgruppen in unserer Gesellschaft ansprechen.

7. Katastrophenvorsorge betreiben und Forschung ausbauen

Viele Katastrophenszenarien waren bereits Bestandteil von Studien, Untersuchungen und Übungen. Das BBK führt gemeinsam mit den Ländern alle zwei Jahre so genannte Krisenmanagementübungen (länderübergreifende Krisenmanagement Exercise, kurz: LÜKEX) durch. Auf diese Weise üben die strategisch-administrativen Krisenstäbe, um dann im Ernstfall Entscheidungsfindungen zu erleichtern. Dabei wird auch das System des Krisenmanagements von Bund und Ländern auf Verbesserungspotential in den verschiedenen Szenarien überprüft. Operative Einheiten werden jedoch nicht eingesetzt. In der Vergangenheit haben LÜKEX-Übungen u.a. zu den Themen „Extrem-Winter mit großem Stromausfall“, „Cyber-Attacken auf IT-Unternehmen“, „terroristische Anschläge“ oder einer „weltweiten Influenza-Pandemie“ stattgefunden. Darüber hinaus sollte das Land Nordrhein-Westfalen eigene landesweite Übungen von Katastrophen- und Großeinsatzlagen durchführen, um für den Ernstfall gut vorbereitet zu sein.

Das Innenministerium sollte eine Arbeitsgruppe – ggf. unter Hinzuziehung von externem Sachverstand – einrichten, um den Katastrophenschutz in Nordrhein-Westfalen gemessen an bislang veröffentlichten Ergebnissen vorheriger Katastrophenschutzübungen und Analysen auf seinen Verbesserungsbedarf zu überprüfen. Die Erkenntnisse sollten in die Katastrophenschutzplanung des Landes einfließen und auch den Kreisen und kreisfreien Städten für ihre Katastrophenschutzbedarfsplanung zur Verfügung gestellt werden.

Da wegen des Klimawandels extreme Wetterereignisse (wie Starkregenereignisse, Stürme, Waldbrände oder extreme Dürren) in Zukunft häufiger und stärker entstehen können, aber auch andere Katastrophenlagen (wie längere großflächige Stromausfälle oder schwerwiegende Cyber-Attacken) denkbar sind, sollte das Land Forschungsprojekte zu unterschiedlichen Fragestellungen im Bereich des Katastrophenschutzes und des Katastrophenmanagements aktiv fördern. Die Forschungslandschaft in Nordrhein-Westfalen ist prädestiniert dafür, interdisziplinär an diesen Themen zu arbeiten – von der verbesserten Wettervorhersage, über technische Fragestellungen im Bereich des Katastrophenschutzes, hin zu einer Verbesserung der Arbeit in den Krisenstäben sind viele Forschungsarbeiten wichtig. Notwendig ist eine anwendungsorientierte Forschung, ein funktionierender Wissenstransfer und eine gute Vernetzung zwischen den in der Praxis am Katastrophenschutz Beteiligten und der Wissenschaft. So könnte ein Cluster Katastrophenschutz und -management etabliert werden.

8. Ehrenamt als tragende Säule des Katastrophenschutzes stärken

Das Ehrenamt ist die tragende Säule der Feuerwehren und des Katastrophenschutzes. Von etwa 100.000 aktiven Feuerwehrleuten sind etwa 85.000 Feuerwehrleute ehrenamtlich aktiv. Im Katastrophenschutz kommen noch einmal etwa 20.000 Helferinnen und Helfer der anerkannten Hilfsorganisationen hinzu und auch das Technische Hilfswerk besteht zum allergrößten Teil aus Ehrenamtlichen. Diesen ehrenamtlich Aktiven gebührt unser größter Respekt und unsere Anerkennung dafür, dass sie viel Freizeit für ihre Ausbildung und Trainings aufwenden sowie sich bei ihren Einsätzen immer wieder selbst in Gefahr bringen, um anderen zu helfen.

Mit dem Projekt „FeuerwEHRENsache“ (2013-2017) des Innenministeriums in Zusammenarbeit mit dem Verband der Feuerwehren in NRW e.V. wurden gemeinsam mit den Freiwilligen Feuerwehren in intensiver Projektarbeit Ideen entwickelt, um das Ehrenamt bei den Freiwilligen Feuerwehren in Nordrhein-Westfalen für die Zukunft zu stärken. Dazu gehört unter anderem die bessere Vereinbarkeit von Familie, Beruf und Ehrenamt bei der Feuerwehr.

Mit der neuen Legislaturperiode wurde ein Prozess mit den anerkannten Hilfsorganisationen – Arbeiter-Samariter-Bund, Deutsches Rotes Kreuz, Johanniter Unfallhilfe, Malteser Hilfsdienst und DLRG – begonnen, um auch in diesen Organisationen das Ehrenamt im Katastrophenschutz zu stärken.

Es gilt an der Umsetzung der Ergebnisse beider Prozesse zu arbeiten und für das Ehrenamt in der Feuerwehr und in anerkannten Hilfsorganisationen zu werben.

9. Spontanhelferinnen und Spontanhelfer einbinden

Neben den vielen ehrenamtlich Tätigen in den Katastrophenschutzorganisationen haben auch die vielen spontanen Helferinnen und Helfer großen Eindruck hinterlassen und tun es immer noch. Sie helfen bei den Aufräumarbeiten, bei der Versorgung mit Kleidung und Lebensmitteln oder bei der Kinderbetreuung. Schon bei vergangenen Katastrophen haben wir die Erfahrung gemacht, dass sich Menschen bei der Bewältigung einer Katastrophe spontan einbringen wollen. Das Innenministerium sollte gemeinsam mit den Organisationen des Katastrophenschutzes in einem neuen Arbeitsprozess Lösungen finden, wie Spontanhelferinnen und Spontanhelfer in die professionellen Strukturen eingebunden werden können. Denkbar könnte eine Plattform oder eine App sein, über die Hilfeangebote von Spontanhelferinnen und -helfern registriert und nach Fähigkeit koordiniert werden können. Über die spontane Hilfe ergeben sich zudem möglicherweise für die eine oder andere Person auch Anknüpfungspunkte, langfristig in einer Hilfsorganisationen, bei der Feuerwehr oder dem THW aktiv zu werden.

10. Katastrophenschutzgesetz weiterentwickeln

Das BHKG ist vor gut fünf Jahren in Kraft getreten und stärkt im Vergleich zum Vorgängergesetz den Katastrophenschutz deutlich. Dennoch sind anderthalb Jahre nach Beginn der Corona-Pandemie und nach der verheerenden Hochwasserkatastrophe Verbesserungsbedarfe des Katastrophenschutzgesetzes erkennbar geworden. Deshalb sollte die Landesregierung Gesetzesänderungen vorbereiten, um diese dem Landtag zur Beratung vorzulegen. Dazu gehört neben der Verpflichtung der unteren Katastrophenschutzbehörden zu Katastrophenschutzbedarfsplänen und der Einführung eines landesweiten Katastrophenfalls unter anderem auch eine Verankerung des Rettungsdienstes als medizinischen Teil der Gefahrenabwehr. Die Corona-Pandemie hat deutlich gemacht, dass auch die medizinische und gesundheitliche Versorgung der Bürgerinnen und Bürger von entscheidender Bedeutung für die Bewältigung einer Katastrophensituation sein kann.

Im Zusammenhang damit muss auch geprüft werden, wie vulnerable Personen mit Bedürfnissen, die sich z.B. aus hohem Alter, Behinderungen oder krankheitsbedingter Konstitution ergeben, besser geschützt werden können. Zum Beispiel fehlt den Katastrophenschutzbehörden eine Übersicht über Wohnorte von Heimbeatmungspatientinnen und -patienten, die im Falle eines langanhaltenden Stromausfalls erreicht werden müssen. Andere Personen wie z.B. Gehörlose müssen barrierefrei gewarnt und informiert werden. Die Bedürfnisse vulnerabler Personen, müssen auch im Fall von Evakuierungen mitgedacht werden. Bei der Neuausrichtung des Katastrophenschutzes müssen die Erfordernisse der Barrierefreiheit daher einbezogen werden.

Bei einer Bearbeitung des BHKG sollte zudem die Verpflichtung der Kreise und kreisfreien Städte zur Nutzung einer einheitlichen Software für die Arbeit in den Leitstellen und den Stäben berücksichtigt werden – mit finanzieller Beteiligung des Landes. Damit könnten sich Leitstellen bei einem Ausfall oder einer Überlastung gegenseitig aushelfen und so die permanente Erreichbarkeit von Leitstellen für Bürgerinnen und Bürger sowie für Einsatzkräfte redundant gegenseitig sicherstellen.

Weitere Themenfelder, die im Bereich des Katastrophenschutzes bearbeitet werden müssen, sind ein besserer Schutz der Kritischen Infrastruktur sowie die Notfallbevorratung von Gütern, die in unterschiedlichen Krisenszenarien dringend gebraucht werden.

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