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Kommunalinfo

Urteil zur Zulässigkeit der Sperrklausel bei Kommunalwahlen

Liebe Freundinnen und Freunde,

der Verfassungsgerichtshof NRW hat  die 2,5%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen für unzulässig erklärt. Das Gericht begründete dies insbesondere mit Verweis auf die seines Erachtens nach Ungleichgewichtung der Wählerstimmen hinsichtlich ihres Erfolgswertes, „da Stimmen für solche Parteien und Wählervereinigungen, die an der 2,5 %-Hürde scheiterten, ohne Einfluss auf die Sitzverteilung blieben“. Die als Begründung vom Gesetzgeber vorgetragene Sicherung der Funktionsfähigkeit der Räte und Kreistage sei nicht in der gebotenen Weise deutlich gemacht worden. Die dafür erforderliche Prognose für eine drohende Funktionsunfähigkeit der Räte wurde laut Gericht nicht nachvollziehbar genug begründet. Diese strengen Anforderungen gelten laut Gericht im Übrigen nicht für Bezirksvertretungen und den Regionalverband Ruhr (RVR).

Das Gericht urteilt damit – anders als wir es gesehen haben – dass eine klarere verfassungsrechtliche Definition wegen eines anderen, höherrangigen Verfassungsrecht nicht möglich sei. Dieses Urteil akzeptieren wir natürlich, auch wenn unsere Befürchtungen um eine Funktionsunfähigkeit durch eine Zersplitterung der Räte nach wie vor Bestand haben. Es ging uns nie allein um eine wie auch immer gestrickte Sperrklausel, sondern um eine Stärkung der kommunalen Demokratie insgesamt. Deshalb haben wir in der vergangenen Legislaturperiode neben der Sperrklausel ein ganzes Paket verabschiedet, zu dem u.a. die Vereinheitlichung des Verdienstausfalls, die Erhöhung der Aufwandsentschädigung und die Stärkung sachkundiger Bürger*innen gehört. Daran werden wir weiter intensiv arbeiten.

Intensive Beratung

Ich möchte Euch mit diesem Schreiben noch einmal die Gründe für unsere Entscheidung darstellen, mit der Einführung einer 2,5%-Klausel, die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Gemeinderäte zu stärken. Der Gesetzentwurf wurde in den vergangenen Jahren intensiv beraten. Um hohe Rechtssicherheit zu gewährleisten, wurden zum Themenkomplex „Wiedereinführung einer Sperrklausel“ von der SPD- und unserer Fraktion mehrere Gutachten bei namhaften Juristen in Auftrag gegeben. Es gab zudem diverse Gesprächsrunden, unter anderem am 30. Januar 2015 ein Fachgespräch in Essen. Außerdem lagen uns juristische Einschätzungen von Prof. Papier, Prof. Roth, Prof. Michael, Prof. Morlok und Prof. Gusy vor sowie die politikwissenschaftliche Expertise von Prof. Bogumil vor.

Die Arbeit in den kommunalen Vertretungen ist seit Jahren einer Belastungsprobe ausgesetzt. Die Fragmentierung zahlreicher Stadträte und Kreistage hat die wirksame Aufgabenerfüllung der Kommunalvertretungen jedenfalls unter den Bedingungen in NRW erschwert. Die Funktion der Selbstverwaltung durch Bürgerinnen und Bürger, welche das Fundament der Ehrenamtlichkeit in den Kommunen betrifft, ist erheblich tangiert. Zu einer steigenden Arbeitsbelastung treten subjektives Gefühl und objektive Diagnose der Überforderung ehrenamtlicher Ratsmitglieder. 

Die Stadt- und Gemeinderäte in Nordrhein-Westfalen haben im Bundesländervergleich eine vergleichsweise starke Stellung gegenüber der hauptamtlich arbeitenden Verwaltung. So verfügen sie über eine Allzuständigkeit, haben sowohl eigene Steuerfindungs- und Hebesatzrechte, sowie das Recht zum Erlass von Satzungen. Außerdem beschließen sie über den Stellenplan und können mit der Wahl von Beigeordneten Wahlbeamt*innen bestellen. Da es sich um eine ehrenamtliche Tätigkeit handelt, war die Einführung einer moderaten Sperrklausel aus unserer Sicht geboten, um die Funktionsfähigkeit der Räte zu erhalten oder – in einigen Fällen – wiederherzustellen.

Auch aus Gründen der Wahlrechtsgleichheit erschien uns eine Sperrklausel sinnvoll. So trat nicht zuletzt bei der vorangegangenen Kommunalwahl im Jahr 2014 eine Vielzahl von Fällen auf, wo Kleinstparteien, die nur mit einem oder zwei Mandaten vertreten waren, wesentlich weniger Stimmen für ein Mandat benötigten, als mittlere oder größere Parteien.

Durch die Wiedereinführung einer moderaten Sperrklausel von 2,5 Prozent würden die in den verschiedenen Räten – abhängig von der jeweiligen Gremiengröße – unterschiedlich hohen faktischen Sperrklauseln weitgehend eingeebnet. Sie liegen in NRW zwischen 0,6 Prozent und 2,8 Prozent. In einer Stadt mit einem großen Rat wie Köln oder Dortmund reichen weit weniger als 1 Prozent der Wählerstimmen für ein Mandat aus, während in einem Rat einer kleinen Kommune mehr als 2 Prozent für ein Mandat notwendig sind.

Maßnahmen zur Stärkung der kommunalen Demokratie

Allerdings war uns auch klar, dass allein mit einer Sperrklausel die Probleme in den Räten nicht hätten gelöst werden können. Deshalb haben wir in der vergangenen Legislaturperiode im Rahmen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und des Gesetzes zur Stärkung des Kreistags in weiteren Bereichen die ehrenamtliche Arbeit der Kommunalpolitiker*innen gestärkt. Die Regelungen treten nach der nächsten Kommunalwahl im Jahr 2020 in Kraft:

  • landesweite Vereinheitlichung des Verdienstausfalls (für Räte und Kreistage)
  • Anpassung der Fraktionsmindestgrößen (gilt für Räte und Kreistage)
  • Verbesserung der Ausstattung von Gruppen (gilt für Räte, Kreistage, Landschaftsverbände und den RVR)
  • Stärkung der Rolle der sachkundigen Bürger*innen (gilt für Räte und jetzt schon für Kreistage)
  • Aufnahme von Interessenvertretungen/Seniorenbeiräten (gilt für Räte)
  • Optionale Verkleinerung des Gremiums (gilt für Räte und Kreistage)
  • Massive Stärkung der Kreistage durch optionale Einführung von Kreisbeigeordneten
  • Bereits zu Anfang 2016 haben wir die Aufwandsentschädigungen erhöht

Nähere Informationen zu den Regelungen findet Ihr auch in unserem Kommunalinfo vom 1. Juli 2016. Die Stärkung des kommunalen Ehrenamtes war auch eine wesentliche Forderung im Beschluss des LPR vom 8. März 2015, der natürlich auch weiterhin Grundlage für unsere Arbeit im Landtag für eine Verbesserung der kommunalpolitischen Arbeit sein wird. Im Folgenden möchten wir Euch eine kurze Übersicht über den bisherigen Sachstand bei der Prüfung und Umsetzung dieser Forderungen geben:

Forderung LPR

Bewertung

Maßnahmen zur Erhöhung der Wahlbeteiligung – etwa durch das Zusammenlegen der Kommunalwahl mit anderen Wahlen

Wir haben in einem komplizierten Prozess OB-/BM-/Landratswahlen mit denen der Räte und Kreistage wieder synchronisiert. Eine Zusammenlegung, die nicht zu einer deutlichen Verkürzung (oder Verlängerung) der Amtszeiten der gewählten Räte und Kreistage (sowie (Ober)bürgermeister*innen) führt, ist momentan nicht realisierbar.

Steigerung der Attraktivität der Kommunalpolitik, z.B. durch eine Erhöhung der Transparenz in Rat und Verwaltung

Das von uns geforderte Transparenzgesetz hätte hier (über das bestehende Informationsfreiheitsgesetz hinaus) einen wichtigen Beitrag leisten können, leider konnte dies mit der SPD nicht mehr auf den Weg gebracht werden. Das bedauern wir sehr. Trotzdem haben wir einen Großteil der Empfehlungen der Ehrenamtskommission auf den Weg gebracht, die zu einer Steigerung der Attraktivität beitragen sollen.

Prüfung, ob durch ein geändertes mathematisches Sitzzuteilungsverfahren eine höhere Gleichwertigkeit der abgegebenen Stimmen erzielt werden kann

Die bisherigen Prüfungen haben immer wieder gezeigt, dass jedes Verfahren zu bestimmten „Unwuchten“ führt, die zumindest keine unmittelbar erkennbare Verbesserung zu Sainte-Laguë bringen. Allerdings werden wir uns auch weiterhin damit und mit anderen Möglichkeiten, wie z. B. der Einführung einer sogenannten Ersatzstimme, beschäftigen.

Prüfung einer möglichen Neufestlegung von Mindestgrößen oder einer Nachweispflicht einer gemeinsamen inhaltlichen Basis bei der Fraktionsbildung in den kommunalen Vertretungen

Denkbar wäre eine Regelung, die sich an der tatsächlichen Größe des Rates orientiert. Hier ist die Prüfung allerdings noch nicht abgeschlossen. Die Prüfung einer gemeinsamen inhaltlichen Basis bei der Fraktionsbildung ergibt sich aus §56 Abs. 1 GO NRW

Stärkung der ehrenamtlichen Arbeit in den Kommunalvertretungen. Dazu gehören unter anderem die bessere Vereinbarkeit mit Beruf und Familie, bessere Freistellungsregelungen auch für Teilzeitbeschäftigte und Maßnahmen zur Professionalisierung der Arbeit, z.B. durch eine angemessene finanzielle Aufwandsentschädigung

Hier haben wir im Rahmen der Gesetze zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und der Kreistage eine Vielzahl von Punkten auf den Weg gebracht (s.o.), die sowohl beim Verdienstausfall als auch bei der Entschädigung der Kommunalpolitiker*innen eine deutliche Verbesserung bewirken. Außerdem wollen wir prüfen, ob im Rahmen der ehrenamtlichen Tätigkeit der Erwerb von Rentenpunkten ermöglicht werden kann.

Anpassung der Arbeitsweise der Verwaltung und von Terminen auf die typischerweise für ehrenamtliche Kommunalpolitiker*innen zumutbaren Zeiten

Ein Eingreifen des Landesgesetzgebers auf die Organisation der kommunalen Arbeit vor Ort ist aus unserer Sicht nicht sinnvoll. Hier sollte eher in den Kommunen selbst eine für alle Seiten akzeptable Regelung gefunden werden.

Für uns GRÜNE stand auch immer im Mittelpunkt, dass wir die Räte und Kreistage deutlich gegenüber den Verwaltungen und Oberbürgermeister*innen/Bürgermeister*innen stärken. Wir teilen ausdrücklich nicht die Einschätzung, dass die wichtigste Aufgabe von Volksvertretungen die Wahl von „Regierungen“ ist, die dann nur kontrolliert werden sollen. Nach unserem demokratischen Verständnis funktioniert die kommunale Selbstverwaltung vor allem auch durch einen starken Rat, der die politische Vorgaben macht. Unabhängig von der jetzigen Entscheidung bleibt es daher eine wichtige Herausforderung für uns, diese Funktionsfähigkeit zu gewährleisten. Hier klafft unseres Erachtens in der Realität oftmals eine große durchaus strukturell bedingte Lücke zwischen Anspruch und Realität, die auch mit den Rahmenbedingungen von Ratsarbeit zu tun haben.

Bei Rückfragen könnt Ihr Euch sehr gerne an unseren wissenschaftlichen Mitarbeiter für Kommunalpolitik, Marc Schulz (0211-8842862 oder marc.schulz@landtag.nrw.de), oder mich wenden. 

Mit Grünen Grüßen

Mehrdad Mostofizadeh

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